III SA/Wr 449/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant apl. radc. Magdalena Tomaszewska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w W. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) nałożył na A., karę pieniężną w kwocie [...] , w tym: 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; 3000 zł za wykonywanie transportu bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powyższe naruszenia stwierdzone zostały podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy celnych w dniu [...] na drodze krajowej nr [...] . W wyniku kontroli ustalono, że zespół pojazdów tj. samochód ciężarowy marki M.i przyczepa, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton, prowadzony był przez P. M., męża B. M. - wspólniczki A. do którego należały pojazdy. Przewóz drogowy wykonywany był bez uiszczenia aktualnej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz bez wymaganej licencji. Powyższą decyzję zakwestionowała w odwołaniu B. M. wyjaśniając, że ze względu na chorobę wspólnika, wyjątkowo, w dniu kontroli kierującym zespołem pojazdów był jej mąż. Przewóz wykonywany był zaś na użytek własny firmy. Dodała też, że roczną opłatę drogową wykupiła w dniu kontroli i niezwłocznie dostarczyła ją na miejsce kontroli. Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 3-4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymiaru kary pieniężnej w kwocie [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie; w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał na przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zgodnie z którym, podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż 800 euro rocznie, z wyłączeniem: 1/ przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2/ transportu kombinowanego; 3/ pojazdów realizujących komunikację miejską; 4/ zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne. Organ wyjaśnił, że użyte w przywołanym przepisie określenie "podmioty" obejmuje każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej obejmującej 3,5 tony. Zasady uiszczenia opłaty drogowej uregulowane zaś zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089) wydanym na mocy delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 przywołanej ustawy. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Przepis § 3 ust. 2 stanowi zaś, że karta składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli. Dowodem uiszczenia opłaty są obie części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób o którym mowa ust. 2 pkt 1 przywołanego przepisu nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Mając na uwadze powyższe uregulowania organ wyjaśnił, że roczna karta opłaty drogowej przedłożona w niniejszej sprawie nie może być uznana za dowód uiszczenia należności za przejazd po drogach krajowych, skoro – zgodnie z wyjaśnieniami strony – została ona zakupiona w dniu kontroli. Według bowiem lp. załącznika 4.1 do ustawy o transporcie drogowym karta dobowa lub tygodniowa która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty (a więc także rocznej), która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. Wobec powyższego organ uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił brak opłaty drogowej. Zaistniała zatem konieczność wymierzenia z tej przyczyny kary pieniężnej, którą ustawodawca ustalił na sztywnym poziomie [...] . Zdaniem organu odwoławczego niezasadne było natomiast wymierzenie kary w wysokości [...] za brak licencji, gdyż zgodnie z przyjętym orzecznictwem zakres podmiotowy art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym obejmuje również współmałżonka przedsiębiorcy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy oraz po poinformowaniu, że jej mąż wyrokiem Sądu Grodzkiego w J. G. ukarany został grzywną za brak w chwili kontroli przy sobie karty drogowej - podniosła, że stanowisko organu II instancji wskazujące, że dowieziona przez nią na miejsce kontroli karta drogowa, nie jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym fakt uiszczenia opłaty, jest "absurdalne". Po dostarczeniu tejże karty mąż mógł bowiem kontynuować jazdę. Izba Celna nie podjęła zaś żadnych czynności sprawdzających, dla ustalenia godziny i miejsca zakupu karty oraz tego, czy skład pojazdów wyjechał na drogi krajowe po tym jak wykupiono kartę. Dlatego uważa, że nałożenie opłaty jest niesłuszne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo – a nawet obowiązek - wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. Taka sytuacja mała też miejsce w niniejszej sprawie. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała – niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie – co nie budzi żadnych wątpliwości – organy obu instancji zobligowane były do rozstrzygania sprawy z poszanowaniem zasad i reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po myśli art. 107 § 1 tego aktu prawidłowo wydana decyzja musi zawierać wymienione w tym przepisie elementy, które stanowią podsumowanie tego, co działo się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Decyzja prawidłowa pod względem formalnym musi więc między innymi, w sposób jasny i precyzyjny wskazywać strony lub stronę toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ spełnienie tego formalnego wymogu oddziałuje na podstawową kwestię jaką jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku na określony podmiot prawa. Postępowanie administracyjne może toczyć się wyłącznie z udziałem podmiotu, któremu przysługuje legitymacja procesowa. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, zwłaszcza z protokółu z kontroli, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zwrotnych potwierdzeń odbioru a wreszcie z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organ pierwszej instancji w stosunku do Spółki cywilnej B. M. i M. K. figurującej jako [...] W przywołanych pismach Naczelnik Urzędu Celnego przyjął takie właśnie określenie strony podając pełną nazwę Spółki: [...] oraz wskazując adres prowadzonej przez tę spółkę działalności gospodarczej Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem nie może być co do zasady podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Może mieć to miejsce na przykład w przypadku decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, czy w oparciu o ustawę z dnia 23 stycznia o podatku akcyzowym, gdzie spółka cywilna występuje jako podatnik, a więc jest i musi być (mimo nieposiadania osobowości prawnej) stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Również w postępowaniu o nadanie numeru identyfikacyjnego REGON będzie toczyło się wobec spółki jako podmiotu prawa, a nie wobec jej wspólników. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie występuje, bowiem adresatami sankcji, nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym są przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy, a spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 z późn.zm.) definiującej to pojęcie; jak wskazuje ust. 2 cyt. artykułu przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej i każdy z nich samodzielnie. Kara pieniężna za stwierdzone przez uprawnione do kontroli podmioty naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i innych przepisów w tej ustawie wskazanych, w obowiązującym na dzień kontroli, rozstrzygania i orzekania przez sąd administracyjny stanie prawnym, nakładana może być wyłącznie na wspólnika bądź wspólników spółki cywilnej, a w żadnym razie adresatem takiego rozstrzygnięcia nie może być spółka cywilna. Jednak w świetle tego, co już wyżej zostało powiedziane kwestię podmiotowości spółki należy rozpatrywać na szerszym tle normatywnym. Za takim rozumowaniem przemawia fakt aktualnej możliwości występowania spółki cywilnej jako strony w określonych, a wyżej wskazanych (niewyczerpująco) postępowaniach administracyjnych, jak również możliwość podobnego ukształtowania pozycji wspólników spółki cywilnej w innych postępowaniach. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w każdym wszczynanym postępowaniu organ administracji zobowiązany jest rozważyć aktualny stan prawny i kształtującą się na jego tle pozycję prawną spółki i wspólników oraz odpowiednio do tego prowadzić postępowanie (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II GSK 5/08 oraz w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. II GSK 115/08). Wobec tego co dotąd powiedziano, nie może budzić wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej jest Spółka cywilna oznaczona jako [...]. Dowodzi tego cała zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja, poczynając od protokołu kontroli, przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzję organu, aż po zwrotne poświadczenia odbioru. Wadliwa identyfikacja podmiotu odpowiedzialnego za naruszenia prawa dokonała się więc już na etapie postępowania kontrolnego i konsekwentnie została przez organ administracji pierwszej instancji podtrzymana. Wadliwości tej nie wyeliminował również organ odwoławczy, który co prawda zaadresował inaczej swoje rozstrzygnięcie – do B. M. i M. K. – wspólników Spółki cywilnej A.– jednakże wskazał adres pod którym wspólnicy prowadzą działalność gospodarczą a nie adresy ich zamieszkania. Powyższa okoliczność przemawia za przyjęciem, że również organ drugiej instancji swoje rozstrzygnięcie skierował do spółki cywilnej. Ponadto – co dla sprawy ma podstawowe znaczenie – organ odwoławczy, nie zweryfikował niezgodnej z prawem identyfikacji strony postępowania dokonanej przez Naczelnika Urzędu Celnego, utrzymując w mocy część rozstrzygnięcia tego organu, które dotknięte było kwalifikowaną wadliwością z tego względu, że nakładało na Spółkę cywilną (a nie na wspólników tej Spółki) obowiązek uiszczenia kary w wysokości [...] Powyższe świadczy o tym, że organ ten w wyniku ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy (do czego wszak zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zobowiązany) ustalił stronę postępowania tak samo jak organ pierwszej instancji. Gdyby ocena była odmienna, przywołana już zasada dwuinstancyjności postępowania kreująca tożsamość podmiotową i przedmiotową rozstrzyganej sprawy, wymusiłaby na organie inne rozstrzygnięcie procesowe. Wobec powyższego nie można więc uznać, aby zgodnie z intencją organu wydana przez niego decyzja skierowana była do wspólników spółki. Oznaczenie strony postępowania jakie zostało przyjęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji należy uznać za wadliwe. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak też reformująca ją decyzja organu odwoławczego zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Dodatkowo zaważyć należy, że utrzymanie w mocy części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dotkniętego wadą nieważności powoduje, że taką samą wadą dotknięte jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ustalenie w wyniku kontroli sądowej którejkolwiek z wad powodujących nieważność decyzji obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności bez badania jakichkolwiek innych przesłanek określonych w art. 145 u.p.p.s.a. (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 459). Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stosując przepis art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a.