III SA/Wr 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Zastępca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w D. na § 1 uchwały Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia postulatu Pana R. B. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w D. wniósł do WSA we W. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia postulatu Pana R. B. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 24f ust. 1a w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji zaniechania zaprzestania przez niego w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci działek rolnych i formalnie dzierżawionych od Gminy Z. Ś. przez członka jego rodziny. W uzasadnieniu - wskazując na treść § 1 uchwały w brzmieniu: "Uznać postulat (...) z dnia 23 listopada 2012 r. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (...) w związku z naruszeniem art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym za bezzasadny", podniesiono, że z jego treści oraz uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Miejska nie znalazła podstawy (czyli uznała za bezzasadny wniosek (postulat ) mieszkańca gminy) do podjęcia uchwały o postulowanej treści. Oznacza to, że wydała uchwałę o bezpodstawności wniosku o podjęcie uchwały. Wskazano, że podobna sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA we W. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej zawiera nieprawidłową podstawę jej wydania. Z całą pewnością nie mogły to być przywołane w jej treści art. 241,art. 244 § 2, art. 238 kpa w zw. z art. 247 kpa. Prawidłową podstawą w tym przypadku winien być art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponadto treść § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w oczywistej logicznej sprzeczności ze sformułowaniami zawartymi w jej uzasadnieniu, mówiące o tym, że przedstawione w skardze załączniki są nieczytelne. Bowiem, jeżeli wskazane załączniki są nieczytelne to w jaki sposób radni je przeczytali, z ich treści wywnioskowali, że nie wskazują one na fakt wykorzystywania przez radnego gruntów gminnych w prowadzonej działalności gospodarczej i na tej podstawie stwierdzili bezzasadność postulatu wnioskodawcy. Do tego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnych innych informacji wskazujących na powody podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że wymieniony w uchwale radny nieprzerwanie do chwili obecnej jest radnym Rady Miejskiej Z.Ś. W ramach prowadzonego gospodarstwa, od dnia [...] r. dzierżawił od Gminy Z. Ś. oznaczone działki (nieruchomość). W dniu [...] r. pomiędzy jego synem i Gminą Z. Ś. zawarty został aneks do umowy dzierżawy z dnia [...] r., zgodnie z którym został ona dzierżawca przedmiotowej nieruchomości w miejsce radnego. Podniesiono, że ten zabieg miał na celu obejście wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oraz przepisów o wydzierżawianiu mienia gminnego (nieruchomości rolnej) w drodze przetargu. Powyższa okoliczność została ustalona wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) oraz potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Wskazano dalej w uzasadnieniu skargi, że po dniu [...] r., pomimo zawarcia wskazanego aneksu, radny w dalszym ciągu był faktycznym użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, a nie jego syn. Płacił bowiem czynsz dzierżawny, podatek rolny, odbierał dopłaty obszarowe, dokonywał obsiewów i oprysków oraz zbierał plony z nieruchomości. Jego syn w tym czasie studiował i nawet nie pracował w gospodarstwie rolnym ojca. Na powyższą okoliczność powołano zeznana syna radnego, złożone w Komendzie Policji Powiatowej w Z. Ś. Podniesiono w skardze, że w tym stanie rzeczy w stosunku do osoby radnego (wybranego na nowa kadencje) w dniu [...] r. upłynął termin do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, wynikający z treści art. 24f ust. 1 i ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego zasadne stało się wygaszenie mandatu radnego. Ponadto wskazano w skardze, że po [...] r. oraz w 2012 r. radny nadal wykonywał prace rolne na przedmiotowej nieruchomości komunalnej dzierżawionych formalnie od Gminy przez jego syna, co potwierdzają zeznania przesłuchanych w charakterze świadków - mieszkańców wsi w, której zamieszkuje radny i jego syn. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prokurator Rejonowy w D. skierował do Wojewody D. wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego, jednak organ nadzoru stwierdził, że nie znalazł podstaw uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, nie ustalono bowiem aby radny wykorzystywał przedmiotowa nieruchomości do prowadzenia przez siebie gospodarstwa rolnego, zaś wskazane przez prokuratora dowody wskazują jedynie na prawdopodobieństwo takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do powyższego podniesiono, że Wojewoda pominął dowody przemawiające za wyczerpaniem przez radnego dyspozycji dalszej części art. 24f. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazującego, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem prowadzeniu takiej działalności. W tym kontekście podniesiono, mając na względzie, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci działalności rolniczej (w formie produkcji roślinnej ) polega przede wszystkim właśnie na wykonywaniu czynności agrotechnicznych typu orka, zasiew, nawożenie, opryskiwanie, koszenie uznać należy, że w sprawie występuje naruszenie wskazanego zakazu. Tym samym wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Gminy Z. Ś., Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, podjęta została na podstawie art. 241, art. 244 § 2 związku z art. 247 kpa. Przedmiotem rozstrzygania Rady Miejskiej Z.Ś. w zaskarżonej uchwale był wniosek mieszkańca w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, a nie podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Wskazano w tym zakresie, że zgodnie z § 56 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] sprawie statutu Gminy Z. Ś., inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy z radnych, Kluby Radnych, Komisje Rady oraz Burmistrz, ponadto żaden przepis obowiązującego prawa nie dał takiego uprawnienia mieszkańcowi Gminy. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznania mogło być uznanie postulatu mieszkańca za zasadny, bądź nie. Ponadto, nawet w przypadku uznania postulatu mieszkańca za zasadny, nie oznacza to automatycznie podjęcia uchwały przez Radę o wygaśnięciu mandatu radnego, gdyż w tym zakresie niezbędne jest podjęcie osobnej uchwały. Tym samym brak jest podstaw prawnych do orzeczenia jej nieważności. Dalej podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi, że sprawa wygaśnięcia mandatu radnego była już wielokrotnie rozpoznawana przez Radę. Przedstawione w skardze okoliczności dotyczyły okresu po dniu [...] r., a więc przedniej kadencji. Nie ma natomiast możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, na podstawie okoliczności zaistniałych w poprzedniej kadencji, bowiem mandat ten wygasł z mocy prawa z upływem poprzedniej kadencji. Natomiast powołane zeznania radnego i jego syna nie świadczą, że radny nadal dzierżawi przedmiotową nieruchomość. Przywołane przez skarżącego wyroki stwierdziły jedynie nieważność aneksu z dnia [...] r. z powodu pozorności oraz naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden z Sądów w swoim uzasadnieniu nie stwierdził, iż stroną umowy dzierżawy był nadal radny, jak i to, że w obecnej kadencji był jej faktycznym użytkownikiem, gdyż ta kwestia w ogóle nie była badana przez Sąd. Wskazano w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że pismem z dnia [...] r. radny zwrócił się z prośbą do Burmistrza Z. Ś. o zmianę umowy dzierżawy z dnia [...] r., poprzez zamianę dzierżawcy, co zostało zatwierdzone przez organ gminy, tym samym należy uznać, że nastąpiło rozwiązanie z radnym umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że wskazane w skardze okoliczności nie świadczą także o tym, że radny wspólnie z innymi osobami (synem) prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. Nie utworzyli oni żadnej spółki cywilnej, czy innej formy prawnej dla wykonywania tej działalności. Strona skarżąca wniosła pismo procesowe datowane na dzień [...] r., do którego załączono pismo radnej Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] r. informujące, że skarga Prokuratora w niniejszej sprawie nie była przedmiotem postepowania przez Radą Miejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia takiego wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 kpa. (zob. Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13). Tym samym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego, czy wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że przedmiotowa uchwała nr [...] Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] r. została podjęta w sprawie: rozpatrzenia postulatu mieszkańca gminy, w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wynika z jej treści i uzasadnienia stanowi ona odpowiedź na wystąpienie mieszkańca gminy - postulat w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnemu. Podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594, oraz art. 241, art. 244 § 2, art. 238 w związku z art. 247 kpa. Jest więc aktem opartym na przepisach działu VIII kpa (Skargi i wnioski), a dotyczące nieprawidłowej w przedmiocie sprawowania funkcji przez radnego. Powyższe, zdaniem Sądu wskazuje, że przedmiotem rozstrzygania Rady Miejskiej Z. Ś. w zaskarżonej uchwale jest wniosek mieszkańca w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, informacja o sposobie załatwienia tego wniosku, a nie podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Uchwała ta nie jest więc aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyklucza jej zaskarżenie do sądu administracyjnego także przez prokuratora. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie określonym w dziale VIII kpa, jak już wskazano, nie są uchwałami w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście powyższego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze o dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Trzeba wskazać, że rozpatrzenie skarg i wniosków wnoszonych w trybie działu VIII kpa następuje w różnych formach, a więc nie ogranicza się jedynie do uchwał. Uchwały są aktami charakterystycznymi dla rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, gdyż we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów przybierają taką właśnie postać. Uchwały podjęte w wyniku skargi i wniosków w powyższym trybie są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi (wniosku), jak czynności innych organów, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie takiej skargi, czy wniosku, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. W świetle powyższego, argumentacja skargi o możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały jako aktu w rozumieniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., nie znajduje dostatecznego wsparcia w obowiązującym prawie. Wskazać należy, że w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt. III SA/Wr 502/12, zaskarżona uchwala wydana została na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011, Nr 21, poz. 112), a jej przedmiotem było zajecie przez Radę stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminny, a nie rozpoznanie wniosku mieszkańca gminy. W takim stanie rzeczy skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, należało – stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – odrzucić.