III SA/Wr 457/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 sprawy ze skargi Wojewody na uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie objęcia udziałów w nowotworzonej spółce z o.o. pod firmą "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie objęcia udziałów w nowotworzonej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "A". Jak wskazał organ nadzoru, zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym. W skardze Wojewoda wywodził, że zgodnie z art. 30 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a według art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Według skarżącego powołany przepis ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy, natomiast rada gminy może w tej kwestii wypowiadać się wyłącznie w przypadkach przewidzianych wyraźnym przepisem prawa, np. w art. 18 ust. 2 pkt 9 wskazanej ustawy. Ponieważ prawo rady gminy do podejmowania działań w tym zakresie jest wyjątkiem od zasady, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania czynności należy interpretować ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję. Jak dalej argumentowano w skardze, w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Powołany przepis zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez wójta gminy w zakresie obrotu akcjami i udziałami należącymi do majątku gminnego. Nie wynika z niego natomiast upoważnienie do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta gminy. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że rada wykonując przyznaną jej przez ustawę kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Wojewoda wywodził nadto, że interpretacja przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, ze objęcie przez wójta (prezydenta miasta) udziałów w spółce prawa handlowego wymaga każdorazowo indywidualnej zgody rady. Zdaniem skarżącego, rada może jedynie ustalić ogólne zasady wnoszenia, zbywania i cofania udziałów przez wójta. Zasady te mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować generalny charakter. W konkluzji skargi organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w Z., podejmując uchwałę z dnia [...]. o wyrażeniu zgody na objęcie przez Burmistrza Miasta Z. udziałów nowotworzonej spółce, przekroczyła swoje uprawnienia, a zatem uchwała ta, jako podjęta bez ustawowego upoważnienia, jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Z. uznała skargę Wojewody w całości za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich , rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc. W ocenie Sądu skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy podjęta [...] przez Radę Miejską w Z. uchwała w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w nowotworzonej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością – znajduje umocowanie w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę na przedmiot i podstawę prawną podjętej przez Radę Miejską uchwały. W omawianym akcie, Rada Miejska w Z., wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, zwanej dalej w skrócie jako "u.s.g.), wyraziła zgodę na wniesienie trzydziestu tysięcy złotych w celu objęcia udziałów w nowotworzonej spółce z o.o. pod firmą A., wykonanie uchwały powierzając Burmistrzowi Miasta Z. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej, są bez wątpienia składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem uchwały jest więc mienie gminne. Zaskarżona uchwała w sprawie objęcia udziałów w spółce przez gminę dotyczy więc sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Stosownie zaś do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. rada gminy określa zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z porównania cytowanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem – w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W podstawie prawnej zaskarżonego aktu Rada Miejska w Z. przywołała co prawda wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., jednakże treść, jak i określenie przedmiotu uchwały, wskazuje jednoznacznie, że odnosi się ona do objęcia udziałów w nowotworzonej spółce, a zatem zastosowanie winna znaleźć również dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy. Godzi się podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa wyżej, przyjmuje się, iż sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta - wskazuje na konieczność ustalenia zasad (norm) postępowania, którymi winien kierować się wójt przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla wójta, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00, LEX nr 48010, wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, OwSS 2003/1/12). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym, zawiera więc kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez wójta w zakresie obrotu udziałami należącymi do majątku gminnego, ustawodawca nie upoważnił w nim rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na objęcie udziałów przez wójta. (vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA Wr 2716/00, OwSS 2002/4/101). Jak trafnie podniesiono w skardze do Sądu, powołując się na tezy wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2002 r. (II SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12) – przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania organu wykonawczego gminy, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami, skargę należało uznać za zasadną. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.