III SA/Wr 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. L. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...] I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. T. L. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się do Wojewody D. (dalej: Wojewoda D., Wojewoda, organ) o wydanie jej karty pobytu w związku z decyzją z [...] czerwca 2018 r., którą organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania karty pobytu: 1) stwierdził, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał Wojewodę D. w terminie [...] dni do załatwienia sprawy; 4) przyznał od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] złotych; 5) w pozostałym zakresie skargę oddalił; 6) zasądził od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło wezwanie skierowane przez stronę skarżącą do wykonania przedmiotowego wyroku z [...] maja 2019 r. w jego punkcie III. Pismem zaś z [...] września 2019 r. strona skarżąca wniosła skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku, sygn. akt [...], przez Wojewodę. Skarżąca w skardze wniosła o: 1) wymierzenie Wojewodzie grzywny w związku z niewykonaniem przez organ przedmiotowego wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo pisemnego wezwania przez skarżącą organu do wykonania prawomocnego wyroku, Wojewoda do dnia złożenia skargi sprawy nie załatwił, w związku z czym – wobec wyznaczenia przedmiotowym wyrokiem terminu załatwienia sprawy – wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest, zdaniem skarżącej, niewątpliwie uzasadniony. Skarżąca przy tym powołała się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.w wyroku z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...], odnośnie do kwestii niewykonywania przez organy administracji publicznej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych i powszechnych oraz na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] października 2013 r., sygn. akt [...], odnośnie do kwestii przewlekłości lub bezczynności organu w warunkach rażącego naruszenia przez organ prawa. Skarżąca podniosła również konieczność wymierzenia organowi grzywny z uwagi na jej funkcję represyjną oraz dyscyplinującą wobec organu w kwocie mieszczącej się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.; ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zarzuciła także, że bezczynność organu po wyroku z [...] maja 2019 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia sprawy poprzez wydanie karty pobytu i to pomimo wezwania go do wykonania przedmiotowego wyroku. Skarżąca podniosła przy tym, że wymierzenie organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., jako środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, znajduje uzasadnienie w zwalczaniu bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Skarżąca zarzuciła końcowo, że z powodu braku karty pobytu zmaga się ona, jako cudzoziemiec, z wieloma trudnościami, mimo że organ wydał [...] czerwca 2018 r. decyzję w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w P.. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że niezwłocznie po doręczeniu [...] lipca 2019 r. odpisu przedmiotowego wyroku z [...] maja 2019 r. wraz ze stwierdzeniem daty jego prawomocności oraz akt administracyjnych sprawy, organ zlecił wygenerowanie karty pobytu. Personalizacja dokumentu nastąpiła [...] sierpnia 2019 r., a [...] sierpnia 2019 r. karta została wyprodukowana. Tym samym, zdaniem organu, zarzut pełnomocnika skarżącej, jakoby Wojewoda D.do dnia złożenia skargi nie załatwił sprawy, należy uznać za zupełnie bezzasadny. Organ podniósł również, że [...] września 2019 r. karta pobytu została przez skarżącą odebrana, przy czym zauważył jednocześnie, że nie miał on wpływu na to, kiedy strona (skarżąca) stawi się w Urzędzie Wojewódzkim celem jej osobistego odbioru. Organ wskazał przy tym, że [...] lipca 2019 r., a zatem zdaniem organu - niezwłocznie po otrzymaniu odpisu przedmiotowego wyroku wraz z klauzulą prawomocności, przekazał na wskazane przez pełnomocnika skarżącej rachunki bankowe przyznaną tymże wyrokiem sumę pieniężną oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W takim stanie faktycznym więc, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że doszło w sprawie do jego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – w odniesieniu do wniosków skarżącej - organ podniósł, że zasądzenie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków uzasadnionych szczególnymi drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Przy tym, zdaniem organu, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Organ, wnosząc o oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, wskazał, że w jego ocenie są one bezzasadne i jako takie winny zostać przez Sąd oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w L. z [...].2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr [...]). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z [...] sierpnia 2019 r., wzywające organ do wykonania wyroku w jego punkcie III, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wydanie karty pobytu w terminie [...] dni. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], doręczony został organowi w dniu [...] lipca 2019 r. (data na prezentacie organu). Organ został jednocześnie poinformowany przez Sąd, że akta administracyjne wspólne dla spraw [...] i [...] zostały dołączone do sprawy o sygn. akt [...] Jak wynika z prezentaty organu w aktach sprawy administracyjnej, zostały one zwrócone organowi [...] lipca 2019 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin [...] dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ karty pobytu, zaistniały. W następnej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie miała jednak - w ocenie Sądu - charakteru rażącego zważywszy, że mimo wskazanego przez Sąd 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, organ w ciągu kilku dni podjął działania w kierunku wykonania wyroku w jego punkcie III. Karta pobytu została wydana skarżącej jednakże już po wniesieniu przez nią zarówno skargi do Sądu, jak i wcześniej wezwania do wykonania wyroku. Sąd przy tym nie traci z pola widzenia okoliczności, że przedmiotowy wyrok został przez organ wykonany w pozostałych punktach. Nie stanowi to jednak usprawiedliwienia dla niewykonania przez Wojewodę wyroku w jego punkcie III, którym Sąd w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości zobowiązał organ do załatwienia sprawy, określając konkretnie, w jakim terminie ma to nastąpić. Uznając w związku z powyższym skargę za częściowo zasadną, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, dalej idącą skargę oddalając. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców, a co za tym idzie o wydanie karty pobytu, jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 154 p.p.s.a. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku Sąd, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę, której wysokość miarkował, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Sąd nie znalazł natomiast podstaw, by uznać, że bezczynność organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze żądania tego, jak zauważa Sąd, nie poparto właściwie żadnym uzasadnieniem. Skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że, będąc cudzoziemcem, zmaga się ona z wieloma trudnościami z powodu niewydania jej karty pobytu. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.z dnia [...] 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia [...] 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. W sytuacji wymierzenia organowi grzywny w kwocie [...] zł, grzywna w tej wysokości dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. (§ 1) Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w rzeczywistości skarżąca już [...] września 2019 r. kartę pobytu odebrała. Zupełnie na marginesie wskazać można dodatkowo, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Nie sposób przy tym uznać za trafiony argumentu organu, że "zupełnie bezzasadnym" był zarzut pełnomocnika skarżącej, iż Wojewoda do dnia złożenia skargi nie załatwił sprawy, mimo że w niniejszym przypadku bezczynność organu, jak doszedł do przekonania Sąd, nie miała rażącego charakteru. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.