III SA/Wr 479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie emisji obligacji powiatu z. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddala skargę. Rada Powiatu Z. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie emisji obligacji powiatu z. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oraz postanowiła wyemitować obligacje komunalne w kwocie [...] zł, w celu restrukturyzacji zadłużenia powiatu na kwotę [...] zł. Kolegium RIO uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdziło nieważność uchwały nr [...], zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, zwana także u.f.p.) z powodu niezaplanowania w budżecie powiatu na 2015 r. przychodów z tytułu emisji obligacji, w którym według stanu na dzień 31 marca 2015 r. zaplanowano przychody z tytułu wolnych środków określonych w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. w kwocie [...] zł. Z tej kwoty przeznaczono [...] zł na finansowanie deficytu budżetu, a [...] zł na rozchody z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała w sprawie emisji obligacji nie stanowi samoistnej podstawy zaciągania zobowiązań z tytułu emisji obligacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z tym nie jest możliwe podjęcie takiej uchwały umocowanej jedynie w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 12 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2013 r. poz. 595, zwana także u.s.p.), ale nieumocowanej w uchwale budżetowej stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, a szczegółowo w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia i planowanych przychodach z tytułu emisji obligacji. Podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji na podstawie art. 12 pkt 8 lit. b u.s.p. jest bowiem uwarunkowane regulacjami ustawy o finansach publicznych, która określając zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi normuje zasady zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. wynika, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Według art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej. Organ nadzoru stwierdził, że przy zaciąganiu zobowiązań z tytułu emisji obligacji na cele określone w art. 89 ust. 2-4 i art. 90 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są stosować zasady określone w art. 243 - 244 u.f.p. Dla jednostek samorządu terytorialnego, które nie są w stanie spłacić zaciągniętego długu zgodnie z zasadami określonymi w tych przepisach, ustawa przewidziała począwszy od 2014 r. rozwiązania przyjęte w art. 240a u.f.p., zgodnie z którymi jednostka samorządu terytorialnego będąca w takiej sytuacji jest obowiązana do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. W konkluzji uzasadnienia organ nadzoru ponownie stwierdził, że możliwość podjęcia uchwały w sprawie emisji obligacji uwarunkowana uprzednim ujęciem przychodów w uchwale budżetowej. Z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p. wynika, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a podstawą gospodarki finansowej jest uchwała budżetowa. Podjęcie przez Radę Powiatu decyzji o emisji obligacji na warunkach w niej określonych nastąpiło z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p., ponieważ przychodów z tytułu emisji obligacji nie zaplanowano w uchwale budżetowej na 2015 r. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze powiat zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 ust. 1 u.f.p. przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały nr [...], choć uchwała ta nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie aktu nadzoru nie jest podstawą do stwierdzenia, że skarżący powiat istotnie naruszył prawo, podejmując wskazaną uchwałę. Nie doszło bowiem do przekroczenia kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki. Zdaniem powiatu zakładane przychody z obligacji (wbrew organowi nadzoru) nie musiały być zatem ujawnione w uchwale budżetowej przed podjęciem uchwały nr [...]. Wskazano, że "przedmiotem zaciąganego w ten sposób zobowiązania byłaby konsolidacja istniejących zobowiązań, a zapłata na rzecz dotychczasowych wierzycieli przez podmiot, który zakupi wyemitowane obligacje, mogłaby się odbywać również poza budżetem, poprzez bezpośrednie spłaty na rzecz wierzycieli przez podmiot, który zakupiłby obligacje powiatu. Spowodowałoby to brak możliwości ujęcia przychodów z obligacji w budżecie powiatu, albowiem realnie przychód by nie nastąpił na rachunki powiatu. Rada Powiatu Z. mogła powstrzymać się z ujawnieniem przychodu (o ile nastąpiłby on do budżetu powiatu) do momentu wyłonienia wykonawcy - podmiotu, który w imieniu powiatu dokonałby emisji obligacji [...], na dzień podjęcia uchwały w dniu [...] marca 2015 r. było zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Wynik podjęcia uchwały z dnia [...] marca 2015 r. realnie nie wywołałby wzrostu zadłużenia w relacji do zadłużenia już istniejącego nie kwestionowanego nigdy przez organ nadzoru. Uchwała nr [...] jest obojętna w zakresie skutków prawnych dla stanu zadłużenia i stanu budżetu występującego na dzień jej podjęcia." W skardze stwierdzono, że działania Rady Powiatu nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Powołano się na wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 221/14) poparty wyrokiem NSA II GSK/1830/14 z 8 stycznia 2015 r. Dla uzasadnienia legalności przyjętych przez powiat wskazano stanowisko Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 16 czerwca 2011 r., w którym dopuszczono dokonywanie konsolidacji istniejących zadłużeń, wskazując prawne możliwości określonych czynności cywilnoprawnych z tym związanych. Powiat zarzucił także organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 u.s.p., przez wydanie zaskarżonego aktu nadzoru z naruszeniem terminu 30 dni do wydania takiego aktu, ustalonego jako nieprzekraczalny w art. 79 ust. 1 u.s.p. Według strony skarżącej, do terminów wydawania aktów nadzoru stosuje się przepisy k.p.a., w tym art. 57 § 5 pkt 2, według którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529). Organ nadzoru oznaczył wprawdzie akt nadzoru datą [...] kwietnia 2015 r., jednak nadał go za pośrednictwem PP S.A. do powiatu dopiero w dniu [...] maja 2015 r. Skoro organ nadzoru w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymał uchwałę nr [...], to jego obowiązkiem było wysłać (nadać do strony skarżącej) rozstrzygnięcie nadzorcze najpóźniej do dnia [...] maja 2015 r. Skoro tego wymogu nie dochował, utracił prawo do wydania aktu nadzoru w trybie art. 79 u.s.p. Wynika to z art. 81 u.s.p. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w kwestiach merytorycznych. Organ wskazał, że ustawodawca wyraźnie określił, że zaciągnięcie nowych zobowiązań finansowych na sfinansowanie spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, wymaga uprzedniego określenia ich kwoty w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym uzyskaniem stosownej opinii od regionalnej izby obrachunkowej (art. 91 ust. 2 u.f.p.). Odnośnie zarzutu niezachowania terminu do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. organ nadzoru powołał art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Termin wskazany w tym przepisie jest bezwzględnie wiążący. Nie jest więc dopuszczalne jego przedłużenie. Warunkiem rozpoczęcia jego biegu jest doręczenie uchwały organowi nadzoru, który powinien w terminie 30 dni wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie doręczyć rozstrzygnięcie nadzorcze jednostce samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie powiatowym nie określa bowiem nieprzekraczalnego terminu, w którym organ nadzorczy ma doręczyć rozstrzygnięcie jednostce samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że kwestię terminu wydania aktu nadzoru przez regionalną rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II GSK 818/13, gdzie m.in. stwierdzono: "[...] w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez kolegium izby nie jest prawidłowa taka wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która utożsamia datę orzekania przez regionalną izbę obrachunkową z datą doręczenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego stronie. Należy zauważyć, że jest zasadnicza różnica pomiędzy sposobem działania (sposobem procedowania) w postępowaniu nadzorczym przez wojewodę, a przez kolegium izby. Wojewoda jako organ monokratyczny wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze jednoosobowo, na posiedzeniu niejawnym ("zza biurka") i bez udziału stron, czyli jednostek samorządu terytorialnego. Można w tej sytuacji przyjąć, iż uzewnętrznienie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody następuje dopiero poprzez doręczenie tego rozstrzygnięcia jednostce samorządu terytorialnego. Inaczej rzecz się ma w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez regionalną izbę obrachunkową. Kolegium izby uzewnętrznia swoją uchwalę, zawierająca rozstrzygnięcie nadzorcze, poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, w którym ma prawo uczestniczyć jednostka samorządu terytorialnego. Podjęcie uchwały przez kolegium izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego kolegium jest równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron. Nadto zaakcentować należy, iż w ustawie o RIO brak jest regulacji dających kolegium izby możliwość odroczenia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na kolejnym posiedzeniu jawnym." Biorąc to pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 81 u.s.p. nie jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 85 ust. 1-3 u.s.p. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd powinien dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu (np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2923/13, LEX nr 1646154). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ich związków powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały. Ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W badanej uchwale Rady Powiatu występują istotne wady i uchybienia. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Stronami rozpatrywanej sprawy są organy publiczne, czyli Powiat Z. jako nadzorowana j.s.t. i Regionalna Izba Obrachunkowa jako organ nadzoru. Sprawa ma podstawy publicznoprawne zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o finansach publicznych. W stosunkach między tymi organami obowiązuje zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że podmiot publiczny może czynić jedynie to, na co mu prawo zezwala. Sąd podkreśla, że przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta odniesiona do stosunku nadzoru jest wyrażona w art. 76 ust. 2 u.s.p., według którego organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Sporne między stronami jest to, czy uchwała Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie emisji obligacji powiatu z. oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru podkreśla, że istotne znaczenie w przypadku emisji obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego mają przepisy ustawy o finansach publicznych, a w szczególności art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 1 oraz art. 212 ust. 1 pkt 6. Według nich jednostki samorządu terytorialnego mogą emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów, a suma zaciągniętych w ten sposób zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej, stanowiącej limit zobowiązań w z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. Według organu nadzoru ustawa wyraźnie określa, że zaciągnięcie nowych zobowiązań finansowych na sfinansowanie spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów wymaga uprzedniego określenia ich kwoty w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym uzyskaniem stosownej opinii od regionalnej izby obrachunkowej. Kompetencja opiniodawcza regionalnej izby obrachunkowej wynika z art. 91 ust. 2 u.f.p., który stanowi: "W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych." Artykuł 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p., do którego odsyła cytowany art. 91 ust. 2 u.f.p., dotyczy m.in. spłaty przez jednostkę samorządu terytorialnego zaciągniętych pożyczek i kredytów. Taki był bezspornie cel zamierzonej emisji obligacji przez powiat w rozpatrywanej sprawie. Zaopiniowanie ma charakter prewencyjny i należy do kategorii tzw. słabszych środków nadzoru. Jego istota polega na tym, że organ podmiotu nadzorowanego przedstawia projekt zamierzonego aktu organowi nadzoru, który wyraża stanowisko niemające charakteru wiążącego. Zaopiniowanie jest jednak elementem prawidłowości procedury decyzyjnej. Niedochowanie tego wymogu jest przesłanką stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia, jeżeli wymóg zaopiniowania ma charakter ustawowy. Z materiału sprawy wynika, że zarząd powiatu o taką wymaganą przez powołany przepis art. 91 ust. 2 u.f.p. opinię nie wystąpił. W tym stanie rzeczy organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Sporna między stronami kwestia obowiązku (czy jego braku) ujęcia w uchwale budżetowej powiatu kwot planowanych przychodów oraz planowanych rozchodów budżetu powiatu z tytułu zamierzonej emisji obligacji jako przesłanka stwierdzenia nieważności nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy jednak wskazać, że strona skarżąca powołała się w tym przedmiocie na wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 221/14), od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt SA II GSK/1830/14). Z materiału sprawy nie wynika jednak, czy można odnieść te wyroki do rozpatrywanej sprawy. Jeśli idzie o zarzut skargi niezachowania terminu do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., należy powołać art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru." Wskazany termin 30-dniowy rozpoczyna bieg od doręczenia uchwały organowi nadzoru, który powinien w tym terminie wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie doręczyć czy wysłać drogą pocztową takie rozstrzygnięcie. Organ nadzoru trafnie powołał w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. (sygn. II GSK 818/13), z którego wynikają takie konkluzje. Rozpatrywany zarzut skargi jest więc bezzasadny w sytuacji, gdy organ nadzoru dochował terminu 30-dniowego. Organowi nadzoru doręczono bowiem uchwałę 3 kwietnia 2015 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia 30 kwietnia 2015 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.