III SA/Wr 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Pierwotna, ostateczna decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]), w której Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] r., w której odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. (V SA/Wa 2676/07), w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W pozostałej części ówczesna skarga strony została oddalona. Wyrok, o którym mowa, jest prawomocny, albowiem skarga kasacyjna zainteresowanego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 702/08). W dniu [...] r. zapadła kolejna, ostateczna decyzji ZUS (Nr [...]), w której organ ten utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. odmawiającą K. B. umorzenia należności, w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. I ta decyzja została również wyeliminowana z obrotu – tym razem wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 maja 2010 r. (III SA/Wr 837/09) – ponieważ została ona podpisana przez te same osoby, które podpisały również wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Od wyroku nie została wywiedziona skarga kasacyjna. Natomiast decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., ostatecznie odmawiając stronie umorzenia zaległości, w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. W pierwszej części uzasadnienia tego ostatniego rozstrzygnięcia (s. 1-4) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, opisując także w tych ramach dodatkowe czynności podjęte w sprawie, w celu ustalenia sytuacji finansowej K. B., jego możliwości płatniczych, źródeł dochodu, ponoszonych wydatków. Dokonanie tych czynności było niezbędne ze względu na konieczność wykonania zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. (V SA/Wa 2676/07) Następnie (s. 4-5 uzasadnienia) przytoczono brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający ewentualne umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych. W tym kontekście organ wywodził, iż mimo stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego bezskuteczności egzekucji i umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek nieściągalności, zainteresowany posiada gospodarstwo rolne, z którego egzekucja zaległości ZUS jest nadal możliwa. W związku z zaleceniami WSA w Warszawie zachodzi natomiast konieczność dokonania oceny sprawy z punktu widzenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w oparciu o który ZUS może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, oraz przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie zostały wskazane szczególne przesłanki umorzenia (w uzasadnieniu przywołano brzmienie wspomnianych przepisów). Na kanwie tych rozwiązań normatywnych organ przedstawił sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy. W tym zakresie wskazano następujące okoliczności: strona zlikwidowała wcześniej prowadzoną działalność gospodarczą, pozostaje jednak nadal właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowego); zainteresowany prowadzi aktualnie samodzielnie gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu pracy zleconej w D. Izbie Rzemieślniczej we W.; korzysta ponadto z pomocy rodziny, uzyskując od matki wsparcie finansowe w kwocie [...] zł miesięcznie; deklarowane przez wnioskodawcę, miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym (opłaty za energię elektryczną i gaz, koszty związane z leczeniem, zakup żywności i garderoby) kształtują się na poziomie [...] zł. W ocenie zainteresowanego, z uwagi na wiek i schorzenia, nie ma on możliwości podjęcia stałej pracy. Ocenę stanu faktycznego sprawy rozpoczął organ od konstatacji, iż umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, a stanowisko takie jest zgodne z linią orzecznictwa NSA (powołano wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r., I SA/Łd 638/02, POP 2004/4/78). Zdaniem organu rozstrzygającego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 28 ust. 3a. Sam fakt, że wnioskodawca nie posiada obecnie możliwości finansowych, aby uregulować zadłużenie wobec ZUS, nie może stanowić podstawy do umorzenia należności składkowych. Wnioskodawca nie przedłożył także żadnej bieżącej dokumentacji medycznej, z której by wynikało, że istnieją jakieś przeciwwskazania do wykonywania pracy zarobkowej. Zawierał przecież umowy zlecenia, stanowiące źródło dochodu, a także korzysta z pomocy finansowej rodziny. W swoich dalszych rozważaniach organ stwierdził, że nawet w przypadku podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności na osobiste ubezpieczenia, nie zwolni to Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dochodzenia pozostałej części zadłużenia wynikającej z należności za zatrudnionych pracowników. Biorąc zaś pod uwagę ogólną wysokość zadłużenia, jak również wskazane uregulowania, w żaden sposób nie poprawiłoby to sytuacji finansowej wnioskodawcy, gdyż ZUS w dalszym ciągu będzie prowadził postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego dochodzenia wskazanych należności. W ocenie organu, istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, co może doprowadzić do wyegzekwowania składek za zatrudnionych pracowników, jak również na osobiste ubezpieczenie strony. W końcowej części uzasadnienia (s. 6-7) organ odniósł się również do zarzutów, jakie zainteresowany zawarł w poprzedniej skardze do tutejszego Sądu (od wcześniejszej decyzji z dnia [...] r.), które dotyczyły powagi rzeczy osądzonej sprawy należności z tytułu ubezpieczeń społecznych osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz błędnego pouczenia o ostateczności decyzji wydanej przez Prezesa ZUS i możliwości wniesienia od tej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (na decyzję ZUS z dnia [...] r.) K. B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, której zarzucił: 1. obrazę art. 6 k.p.a. – poprzez niewykorzystanie możliwości prawnych do załatwienia sprawy, dążąc przez dwadzieścia lat do wykluczenia społecznego skarżącego; 2. obrazę art. 7 k.p.a. – poprzez niechęć do dokładnego wyjaśnienia sprawy mimo dwudziestu lat jej wyjaśniania; 3. obrazę art. 8 k.p.a. – poprzez odmowę wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. (V SA/Wa 2676/2007); 4. obrazę art. 12 § 1 k.p.a. – poprzez przewlekłość załatwiania sprawy toczącej się przed sądami cywilnymi i administracyjnymi od 20 lat, co nosi znamiona znęcania się psychicznego nad skarżącym, którego zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powstały na skutek braku zapłaty za wykonane i odebrane roboty budowlane; 5. brak wskazania w obecnie skarżonej decyzji ostatecznej wysokości zobowiązań skarżącego, której organ ubezpieczeniowy nie jest w stanie wskazać i za każdym razem wskazuje inną wysokość lub jej nie określa; 6. obrazę art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z których skarżący wypełnia trzy następujące przesłanki: a) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; b) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; c) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 7. obrazę przepisów § 3 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 136) Znaczną część uzasadnienia skargi zajmuje przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. (V SA/Wa 2676/07). Jej autor wyraził zapatrywanie, że organ nie wykonał zawartych tam wskazówek. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Dla dokonania prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotnego znaczenia nabiera ponadto postanowienie art. 153 tej samej ustawy, zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tern sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Mając na uwadze przytoczone, podstawowe zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. W świetle wcześniej cytowanego art. 153 p.p.s.a., ZUS był zobowiązany zastosować się do wskazań i zaleceń określonych w uzasadnieniach obu poprzednich wyroków wydanych do tej pory w sprawie: przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (z dnia 20 marca 2008 r., V SA/Wa 2676/07) i przez tutejszy Sąd (z dnia 18 maja 2010 r., III SA/Wr 837/09). Oba rozstrzygnięcia sądowe (przede wszystkim pierwsze z wymienionych) zakreślały również granice sprawy, które winny być ponownie rozpatrzone przez organ. Wobec częściowego jedynie uchylenia pierwotnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), chodziło wyłącznie o rozważenie ewentualności umorzenia zaległości z tytułu własnego ubezpieczenia strony. Odmowa umorzenia pozostałych zaległości (za ubezpieczenie pracownicze), wynikająca z decyzji ZUS z dnia [...] r., uzyskała już walor orzeczenia ostatecznego i prawomocnego, a to wskutek wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 702/08). Zdaniem składu orzekającego Sądu rozpoznającego obecnie skargę na decyzję z dnia [...] r., organ wykonał w pełni wszystkie zalecenia i wskazówki sformułowane przez sądy administracyjne w obu wspomnianych wyrokach. Nie może być w szczególności kwestionowane – i nie stanowi też w istocie przedmiotu niniejszego sporu sądowego – usunięcie przez organ poprzednio stwierdzonego uchybienia, polegającego na udziale przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżącego tych samych pracowników organu, którzy podpisali również decyzję z dnia [...] r. i z tego tytułu podlegali wyłączeniu. Obecnie weryfikowana decyzja została podpisana jednoosobowo przez Dyrektora Oddziału ZUS we W., który nie uczestniczył wszak przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] r. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, organ wykonał też zalecenia i wskazówki sformułowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., V SA/Wa 2676/07). W tamtym orzeczeniu Sąd nakazał uwzględnienie postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów przywoływanego już wcześniej rozporządzenia wykonawczego z dnia 13 lipca 2003 r., a także respektowanie zasad postępowania wynikających z art.: 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Chodziło przy tym w szczególności o wyjaśnienie sytuacji majątkowej strony, jej zdolności płatniczych (dochodów i niezbędnych wydatków), a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić egzystencji zainteresowanego. Ocena okoliczności powinna być przy tym w pełni przedstawiona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ wykonał nałożone powinności. Podjął dodatkowe czynności weryfikujące. Uzyskał stosowną dokumentację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zaświadczenia o wpisach do ewidencji działalności gospodarczej i likwidacji tej działalności. Wziął pod uwagę oświadczenie podatkowe strony (PIT) za [...] r., umowy zlecenia zawarte przez skarżącego, jego własne oświadczenia o wydatkach (na poziomie [...] zł) i o źródłach wsparcia ze strony matki ([...] zł miesięcznie), przedłożoną dokumentację lekarską oraz fakt posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha ([...]ha przeliczeniowego), położonego w miejscowości M. W., gmina Z., przy czym nieruchomość ta jest obciążona hipoteką przymusową w kwocie [...] zł wpisaną na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Tym razem uwzględniono więc wszystkie elementy stanu faktycznego możliwe do ustalenia, które – w świetle stosownych unormowań prawnych – były istotne w tej konkretnej sprawie dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Przystępując do oceny dokonanych ustaleń organ zasadnie podkreślił, iż w świetle aktualnych unormowań istnieją dwie prawne podstawy uzasadniające umorzenie należności na rzecz ZUS: stan "całkowitej nieściągalności wnioskodawcy" albo istnienie "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Trzeba przy tym pamiętać, że – w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. – za uzasadnione zostały potraktowane przez prawodawcę przypadki, w których "ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną" zainteresowany wykaże, iż "nie jest w stanie opłacić (...) należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności (...): 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, ze opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności." Z perspektywy przywołanych rozwiązań normatywnych organ przyznał (s. 6, początek czwartego akapitu), że skarżący nie ma obecnie możliwości finansowych, by uregulować zadłużenie wobec ZUS. Trafnie jednak przyjął przy tym, że okoliczność ta nie może przesądzać o kierunku rozstrzygnięcia. Instytucja umorzenia powinna być bowiem stosowana wyjątkowo, zważywszy sposób jej normatywnego uregulowania oraz obowiązek szczególnej dbałości organów o stan publicznoprawnych środków przeznaczonych na ubezpieczenie społeczne. W szczególności, trafnie ocenił ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości położonej w miejscowości M. W. gmina Z. jest ciągle realna (niezależnie od wartości tej nieruchomości) i nie doprowadzi do sytuacji, w której zagrożona zostałaby możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, skoro skarżący zamieszkuje we W. i tu korzysta z pomocy finansowej rodziny. Organ wziął ponadto pod uwagę już istniejące zadłużenie w zakresie składek pracowniczych, którego odmowa umorzenia została zaakceptowana wyrokiem WSA w Warszawie z dnia z dnia 20 marca 2008 r., V SA/Wa 2676/07 i w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 702/08). ZUS w dalszym ciągu będzie zobowiązany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w celu przymusowego dochodzenia tych właśnie należności. Stąd logiczny wniosek, iż w sprawie nie zachodzi okoliczność wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Prawidłowo stwierdził również organ brak przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący podnosił co prawda, iż z uwagi na swój wiek i schorzenia nie ma możliwości podjęcia stałej pracy. Organ słusznie jednak zauważył, że schorzenia, o których wspomniano w skardze (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, zakrzepica, zwyrodnienie kręgłosłupa i miażdżyca), nie pozbawiają wnioskodawcy możliwości zarobkowania (osiągania dochodów), skoro świadczył on w przeszłości usługi na podstawie umów zlecenia. Trafne jest też stwierdzenie organu, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnej bieżącej dokumentacji medycznej świadczącej o jakichkolwiek przeciwwskazaniach do wykonywania pracy zarobkowej. W konsekwencji, nie można zarzucić organowi, że przekroczył on granice swobodnego uznania administracyjnego, dokonując oceny sprawy z punktu widzenia istnienia (lub braku) "uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Konstatacja ta ma istotne znaczenie w sprawach tego rodzaju, jak rozpoznawana, bowiem wielokrotnie (jednolicie) podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie umarzania zaległości wobec ZUS. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nawet zaistnienie konkretnych przesłanek umorzenia zaległości nie obliguje bezwzględnie ZUS do zastosowania tej ulgi. Niezasadne są także pozostałe zarzuty sformułowane w skardze. Przewlekłość postępowania (zarzucana zresztą nie tylko organowi, lecz także sądom cywilnym) nie ma obecnie znaczenia, ponieważ w takich przypadkach przysługują inne środki, z których skarżący powinien był skorzystać wcześniej (jeśli uznawał, że jego sprawa mogła być załatwiona szybciej), bo jeszcze w trakcie toczącego się postępowania, a nie dopiero po ostatecznym załatwieniem sprawy przez ZUS. Wskazywany w skardze, rzekomy osobisty uszczerbek, jakiego doznała strona w efekcie zarzucanej bezczynności, nie stanowi w ogóle przedmiotu mieszczącego się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W kwestii braku jednoznacznego wykazania przez ZUS konkretnej wielkości aktualnego zadłużenia zainteresowanego względem tego organu wypowiedział się już NSA w swoim wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. (II GSK 702/08), wyrażając tam zapatrywanie, że określenie wysokości zadłużenia nie jest istotnym elementem orzeczenia w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) zaległości. Dotychczasowe wywody nasuwają ostateczną konkluzję, że skontrolowana decyzja nie narusza prawa. Dlatego też – zobligowany do tego dyspozycją art. 151 p.p.s.a. – Sąd skargę oddalił.