III SA/Wr 50/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Strony skarżącej kwotę 1 537 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania "A" od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) nakładającej na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za brak licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się na: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), - art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 4 pkt 22a, art. 5a ust. 1 i ust. 2, art. 87, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265), - art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 567), oraz Lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. W dniu [...] kwietnia 2013 r. w M. na ul. [...], Inspekcja Transportu Drogowego poddała kontroli autobus marki Volkswagen o nr rej. [...]. Pojazdem kierował S. M. Kierowcy polecono powrót na miejsce kontroli po odwiezieniu wszystkich pasażerów. Kontrolowanym pojazdem przewożono 11 osób niepełnosprawnych z miejscowości położonych w gminie M. do "B" w M. przy ul. [...] oraz "C" w M. ul. [...]. Do kontroli kierowca nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie zarobkowego przewozu drogowego osób. W związku z kontrolą kontrolujący przesłuchał kierującego w charakterze świadka oraz sporządził dokumentację kserograficzną okazanych do kontroli dokumentów. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego we W. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia określonego pod Lp. 1.1 załącznika m 3 do ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta M. poinformował organ pierwszej instancji, że na dzień kontroli ([...] kwietnia 2013 r.) "A" nie posiadało licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz zaświadczenia na przewóz drogowy osób na potrzeby własne. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej w dniu [...] lipca 2013 r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. W odwołaniu "A" wniosło o uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania, w razie zaś nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z przyjętą oceną wyjaśnień pełnomocnika strony z dnia [...] maja 2013 r. Do odwołania od zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony załączył rozliczenie dotyczące kwietnia, obejmujące także dzień [...] kwietnia 2013 r. (faktura VAT nr [...]), rozliczenia kilometrów za przewozy oraz listę przewożonych osób w poszczególnych dniach kwietnia 2013 r. Zdaniem strony, jest oczywiste, że przewóz osób w dniu kontroli miał charakter przewozów na potrzeby własne i był zwolniony z obowiązku posiadania licencji, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Podniesiono również, że strona skarżąca nie jest przedsiębiorcą, a prowadzone przez nią przewozy mają charakter okazjonalny, który nie ma charakteru regularnego specjalnego i z tego względu nie wymaga zezwolenia. Po przywołaniu unormowań mających zastosowanie w sprawie organ odwoławczy zauważył, że w dniu kontroli ([...] kwietnia 2013 r.) "A" było wpisane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, stanowiło zatem zrzeszenie o celach niezarobkowych. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, co odzwierciedla ustalony w sprawie stan faktyczny. Wprawdzie głównym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności gospodarczej i osiąganie zysków, to jednak dopuszczalna jest działalność gospodarcza jako element dodatkowy, z przeznaczeniem uzyskanego dochód na realizację celów statutowych. Nie ma jednak możliwości podziału dochodu między członków (art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach; tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009 r. (II GSK 166/09), według którego: "Podmiotem wykonującym transport drogowy jest nie tylko ten, kto podejmuje i wykonuje tego rodzaju działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także ten kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej. Wykonanie odpłatnego przewozu drogowego rzeczy stanowi bowiem podjęcie i wykonywanie czynności odpowiadających pojęciu działalności gospodarczej. Nawet w przypadku jednorazowego wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji uzasadnione jest nałożenie na podmiot wykonujący transport kary pieniężnej". Według art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, krajowy transport drogowy, to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu kontroli strona faktycznie podejmowała czynności z zakresu transportu drogowego. Strona nie była więc zwolniona z obowiązku posiadania licencji na transport drogowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje głównej działalności strony o charakterze niezarobkowym (non profit), jednakże w jego ocenie z okoliczności sprawy wynika, że strona wykonywała transport drogowy, za którego wykonanie pobrała należność pieniężną. Z tego powodu uznał, że w dniu kontroli strona powinna legitymować się licencją na transport drogowy osób. Z informacji Starosty M. wynika, że w dniu kontroli strona nie dysponowała ani licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani zaświadczeniem na przewóz drogowy na potrzeby własne. Kierowca zeznał, że w dniu kontroli przewoził kontrolowanym pojazdem osoby niepełnosprawne z miejscowości położonych w gminie M. do "B" w M. i do "C" w M. Z pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. (od Burmistrza Gminy M.) wynika, że za wykonanie usługi polegającej na dowozie uczniów niepełnosprawnych z terenu gminy M. do szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz do ośrodków edukacyjnych zapewniających tym uczniom realizację obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki, wraz z opieką podczas przewozu nad uczniami, strona otrzymała wynagrodzenie na podstawie umowy zawartej w wyniku przetargu. Do pisma załączono kopie faktury za kwiecień 2013 r. W wyjaśnieniach składanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ([...] kwietnia 2013 r.) strona wskazywała, że gmina M. finansuje usługi polegające na dowozie uczniów niepełnosprawnych do szkół. Wyłonienia przewoźnika do realizacji takich usług odbywa się formie przetargu. Podała, że wykonywany transport drogowy ma charakter nieodpłatny, gdyż od przewożonych osób nie są pobierane opłaty, a środki otrzymywane od gminy nie pokrywają wszystkich kosztów ponoszonych przez stronę. W 2012 r. wpływy do gminy z tytułu dowozu dzieci wyniosły ok. 336 tysięcy zł, natomiast łączne koszty dowozów wyniosły ok. 456 tysięcy zł. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. strona złożyła dodatkowe wyjaśnienia, według których przewóz z dnia kontroli nie był wykonywany w ramach umowy na przewozy z gminą M. na 2013 r. Wskazując na tę okoliczność strona podniosła, że z tego powodu gmina M. nie została obciążona kosztami przewozów za wymieniony okres. Taką wersję wydarzeń strona podtrzymała w treści złożonego odwołania od zaskarżonej decyzji, w którym stwierdziła, że w jej ocenie przewóz w dniu kontroli miał charakter przewozu na potrzeby własne i był zwolniony z obowiązku posiadania licencji. Organ odwoławczy dał wiarę wyjaśnieniom strony z dnia [...] kwietnia 2013 r., w których nie kwestionowała tego, że przewóz wykonywała w związku z wyłonieniem jej w formie przetargu. Oświadczyła wówczas, że za wykonaną usługę otrzymała wynagrodzenie, jednak nie pokrywało ono wszystkich kosztów związanych z wykonywanymi przewozami. Dopiero na późniejszym etapie strona podała w wątpliwość fakt, że przewóz z dnia kontroli nie był wykonywany w ramach umowy na przewóz z gminą M. Oświadczyła, że informacja z dnia [...] czerwca 2013 r. otrzymana od Starosty gminy M. jest nieprawdziwa. Organ odwoławczy wskazał, że do pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Gminy M. załączył kopie faktury za kwiecień 2013 r. (nr [...]) załączoną również przez stronę do treści odwołania na kwotę 4.681,15 złotych. Nadto Burmistrz gminy M. do pisma załączył fakturę (nr [...]) na kwotę 4.826,24 złotych. Jednocześnie w dniu kontroli wysadzono trzech pasażerów na terenie "B" w M. Ośmiu pasażerów miało natomiast zostać przewiezionych do "C" w M. Toteż organ odwoławczy zgadził się z organem pierwszej instancji, że kontrolowany przewóz strona realizowała zgodnie z warunkami określonymi w przetargu (nr ogłoszenia [...] z dnia [...] lutego 2013 r.). Przebieg prowadzonej kontroli oraz treść wyjaśnień uzyskanych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismo otrzymane od Burmistrza gminy M., mają – w ocenie organu odwoławczego – większy walor dowodowy, niż wyjaśnienia składane przez stronę w toku dalszego postępowania wyjaśniającego. Obowiązuje zasada, że przedsiębiorca, który realizuje przewóz podlegający ustawie o transporcie drogowym, powinien posiadać licencję na krajowy lub międzynarodowy transport drogowy. Wyjątkiem od tej zasady jest wykonywanie przewozu na potrzeby własne. Wykonywanie przewozu na potrzeby własne zwalnia przedsiębiorcę z konieczności uzyskania licencji na transport drogowy, a co za tym idzie przedsiębiorca nie musi spełniać restrykcyjnych wymogów określonych w art. 5 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jak dobra reputacja, odpowiednie zabezpieczenie finansowe itd. Przy wykonywaniu przewozów na potrzeby własne istnieje bowiem tylko konieczność zgłoszenia odpowiedniemu organowi wykonywania tego typu przewozów i uzyskania zaświadczenia. Niewątpliwie procedura uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne jest znacznie prostsza niż procedura uzyskania licencji na transport drogowy. Ponadto w świetle zarzutów stawianych przez stronę organ odwoławczy wskazał, że według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VI SA/Wa 1549/10), "O ile pod pojęciem "przewozu na potrzeby własne" mieści się stan faktyczny wykonywania przewozów pomocniczo do własnej działalności gospodarczej, to termin "przewóz niehandlowy" oznacza cel oderwany od jakiejkolwiek działalności gospodarczej". Kontrolowany przewóz strona realizowała w związku z umową zawartą pomiędzy nią, a gminą M. Przewóz ten polegał zatem na faktycznym podjęciu czynności z zakresu transportu drogowego, za wykonanie którego strona otrzymała wynagrodzenie pieniężne. Zadaniem organu odwoławczego nie jest natomiast ingerencja w wysokość otrzymanego przez stronę wynagrodzenia oraz ustalenie czy pokrywa ono w całości poniesione przez nią koszty przewozu. W działalności gospodarczej czasami korzystne jest czasowe stosowanie takich cen. Niewątpliwie jednak stowarzyszenie, uczestnicząc w przetargu i oferując konkretną cenę za wykonywanie przewozów, brało udział w rynku transportowym. W sposób oczywisty stanowi to konkurencję dla przewoźników dysponujących odpowiednimi uprawnieniami, w tym wypadku licencją na transport drogowy. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego w toku postępowania organ zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji ustalił, że strona w dniu kontroli nie posiadała ważnej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W związku z tym należało stwierdzić, że w dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, dlatego organ odwoławczy uznał nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za zasadne. W sprawie tej nie będzie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Strona powinna była zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem skarżącej jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów. Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna zachować należytą staranność przy wykonywaniu działalności gospodarczej i nie dopuścić do powstania jakichkolwiek zaniedbań, czy też uchybień. Organ odwoławczy, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, stwierdził że w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. W tej sprawie nie będzie miał również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, bowiem od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął jeszcze okres ponad 2 lat. Organ odwoławczy zauważył, że z dniem [...] sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, która zmieniła art. 5 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, że wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Obecnie ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Niemniej jednak przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy osób, miał bezwzględny obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Fakt, że obecnie przedsiębiorca nie ma obowiązku uzyskania licencji na transport drogowy osób, nie oznacza, że w ogóle nie musi on legitymować się żadnymi uprawnieniami. Zauważyć bowiem należy, że wykonywanie transportu drogowego osób po dniu [...] sierpnia 2013 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, wymaga również posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, przy czym obecnie uprawnienie to określa się jako zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dawne licencje na wykonywanie transportu drogowego osób zostały zatem zastąpione wymogiem uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, przy czym przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne dają podstawę do twierdzenia, że obecnie wymagane zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika stanowi kontynuację uprawnień wynikających z licencji. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 5 ust. 9 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, w którym stwierdzono, że przedsiębiorcę posiadającego m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, uznaje się za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a także regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą w przypadku, gdy przedsiębiorca złożył przed dniem wejścia w życie ustawy wniosek o przedłużenie uprawnień przewozowych wynikających z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, właściwy organ po sprawdzeniu spełniania przez przedsiębiorcę wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lub art. 5c ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa wart. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wydaje odpowiednio zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, o której mowa wart. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Analiza tych unormowań pozwala twierdzić, że pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego osób, a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, a poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego osób uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika. Stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli, polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji jest obecnie sankcjonowany jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Skoro licencja na transport drogowy osób uzyskana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym została zrównana z zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, to zaistnienie naruszenia w postaci braku tej licencji w chwili kontroli oznacza brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ drugiej instancji. Wprawdzie w chwili kontroli strona nie mogła uzyskać zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, niemniej jednak mogła uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, która w obecnym stanie dawałaby stronie te same uprawnienia co zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji podlega obecnie sankcji na podstawie Lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że kary pieniężne przewidziane w ustawie o transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń określonych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości, może wystąpić ze stosownym wnioskiem do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła organom wydanie decyzji z naruszeniem: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez niewłaściwe zastosowanie Lp. 1.1 załącznika nr 3 w zw. z art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wskutek uznania strony za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 i art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia – przez błędne ustalenie stanu faktycznego, że w dniu kontroli strona podejmowała czynności z zakresu transportu drogowego, czemu zaprzecza materiał dowodowy (nieodpłatny charakter przewozu). W związku z takimi zarzutami strona wniosła: - o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, lub - o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie podzieliła oceny ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Dotyczy to oceny przez organ wyjaśnień pełnomocnika z dnia 16 maja 2013 r., który oświadczył, że stwierdzony w dniu kontroli ([...] kwietnia 2013 r.) przewóz osób niepełnosprawnych nie był wykonywany w ramach umowy na przewóz z Gminą M. w 2013 r. Organ w uzasadnieniu decyzji powołuje się na informację otrzymaną od Burmistrza Gminy M. (pismo nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.), z której wynika, że "A" otrzymywało od Gminy M. wynagrodzenie za dowozy uczniów niepełnosprawnych. Informacja jest nieprawdziwa i odbiega od faktów wynikających z dokumentów źródłowych dotyczących rozliczania poszczególnych miesięcy umowy za przewozy osób niepełnosprawnych. W załączeniu do odwołania strona przedłożyła rozliczenie za kwiecień 2013 r., obejmujący także dzień kontroli [...] kwietnia 2013 r. Są to: faktura VAT nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. za kwiecień 2013 r.; rozliczenie kilometrów za dowozy i odwozy za kwiecień 2013 r.; lista obecności przewożonych osób za poszczególne dni kwietnia 2013 r. Dokumenty te powinny być znane organowi mającemu dostęp do wszystkich dokumentów. Z tego względu dla strony skarżącej jest oczywiste, że przewóz osób w dniu kontrolowanym miał charakter przewozów na potrzeby własne i był zwolniony z obowiązku posiadania licencji ze względu na nieodpłatny charakter przewozu. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien – zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. – umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowe. Istotnym argumentem na rzecz umorzenia postępowania, jest zdaniem skarżącego brak określenia w ustawie o transporcie drogowym stowarzyszenia, niebędącego przedsiębiorcą, jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Ustawa używa w stosunku do podmiotu wykonującego przewóz drogowy określenia "przedsiębiorca". Stąd ustawa budzi wiele wątpliwości, których nie wyjaśnił w uzasadnieniu również organ wydający decyzję. Dotyczy to zwłaszcza art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy. Organ nie powinien niejasności przepisów interpretować na niekorzyść strony. Specyfika stowarzyszenia jako podmiotu prawnego w sposób istotny odbiega od przedsiębiorcy, rodząc daleko idące odmienne konsekwencje prawne dla obu bytów prawnych. Strona skarżąca w ramach realizacji celów statutowych prowadzi wieloaspektową działalność na rzecz osób niepełnosprawnych, w szczególności działalność rehabilitacyjną i oświatową na rzecz dzieci i młodzieży niepełnosprawnej. Posiada też własne środki transportu, które służą do przewozów osób niepełnosprawnych. Ponieważ do obowiązków gminy należy zapewnienie dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół, z tego względu Gmina M. finansuje usługi polegające na dowozie tych uczniów do placówek oświatowych. Wyłonienie przewoźnika do realizacji tych usług odbywa w formie przetargu. S. do przetargu na przewozy uczniów niepełnosprawnych w Gminie M. stawało jako jednostka posiadająca status organizacji pożytku publicznego (nr [...]). Nie jest natomiast przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.), gdyż nie jest wpisany w KRS do rejestru przedsiębiorców i zgodnie ze statutem jest organizacją non profit, posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Przewóz osób niepełnosprawnych ma charakter pomocniczy w stosunku do podstawowej działalności. Przewóz jest nieodpłatny i nie ma charakteru zarobkowego. Od przewożonych osób nie są pobierane opłaty. Ponadto środki otrzymywane na przewóz z Gminy nie pokrywają wszystkich kosztów jakie ponosi "A" w związku z przewozami. W 2012 r. wpływy od Gminy z tytułu dowozów dzieci wyniosły ok. 336 tysięcy zł, natomiast koszty poniesione przez "A" na dowozy (wynagrodzenie kierowców, opiekunów dzieci, koszty paliwa, amortyzacji i eksploatacji itp.) wyniosły ok. 456 tysięcy zł. Zdaniem "A" treść art. 2 rozporządzenia WE 1071/2009 oraz brak przepisów wykonawczych oznacza dla "A" zwolnienie z obowiązku do ubiegania się o licencję na przewóz osób. Przewozy prowadzone przez "A" mają – według obowiązujących przepisów – charakter okazjonalny (nieregularny specjalny) i z tego względu nie wymagają zezwolenia. Zezwolenia wymaga przewóz regularny, przez który należy rozumieć publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, mający przystanki, od osób przewożonych są pobierane opłaty. Strona skarżąca nie podzieliła wywodów organu odwoławczego co do naruszenia Lp. 1.1 załącznika nr 3. Organ odwoławczy nie odniósł się do przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, według których podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą jest przedsiębiorca wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym do rejestru przedsiębiorców. Natomiast skarżący jest wpisany w KRS-ie wyłącznie do rejestru stowarzyszeń i zgodnie ze statutem jest organizacją non profit. Dla organu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest równoznaczna z jej prowadzeniem. Strona kwestionuje także stanowisko organu odwoławczego – że przewóz osób w dniu [...] kwietnia 2013 r. strona realizowała zgodnie z warunkami określonymi w przetargu. Przeczy temu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W szczególności wystawiona przez stowarzyszenie na Gminę M. faktura za kwiecień 2013 r., która nie obciąża swoim rozliczeniem gminę za przewozy obejmujące dzień kontroli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I Badanie zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dało podstawę do twierdzenia, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. II Przyjmując, że strona skarżąca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, i nakładając za to karę pieniężną 8 000 zł, organy administracji publicznej nie odniosły się do wszystkich materiałów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym, co nie pozwoliło jednoznacznie rozstrzygnąć o charakterze prawnym przewozu osób niepełnosprawnych w dniu kontroli ([...] kwietnia 2013 r.). Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych wskazuje, że skarżące "A" wykonywało przewozy uczniów niepełnosprawnych do szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz ośrodków rehabilitacji na podstawie umowy zawartej z Gminą M. w dniu [...] lutego 2013 r., poprzedzonej ogłoszonym przez Gminę konkursem na realizację tychże zadań. Z faktur wystawionych przez "A" Gminie M., a nawiązujących wprost do wspomnianej umowy, wynika że strona skarżąca świadczyła takie usługi również w kwietniu 2013 r. Fakturą VAT nr [...], wystawioną [...] maja 2013 r. "za dowóz uczniów niepełnosprawnych z terenu gminy M.", obciążono Gminę kwotą 4 681,15 zł (karta 78 akt administracyjnych). Podobnie fakturą VAT nr [...], wystawioną także [...] maja 2013 r. "za dowóz uczniów niepełnosprawnych z terenu gminy M.", "A" obciążyło Gminę (jako nabywcę usług) kwotą 4 826,24 zł (karta 79 akt administracyjnych). W obu fakturach odwołano się do załączników, jednakże nie zostały one przekazane organom prowadzącym postępowanie, te zaś nie wystąpiły do "A" o uzupełnienie dokumentacji wskazującej kwietniowe dni, w których świadczono usługi przewozowe. Okoliczności te miały tymczasem istotne znaczenie przy kwalifikacji prawnej przewozu wykonywanego w dniu kontroli ([...] kwietnia 2013 r.). Dopiero na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca przedstawiła raz jeszcze fakturę VAT nr [...], wystawioną [...] maja 2013 r. na kwotę 4 681,15 zł (karta 98 akt administracyjnych), z dwoma załącznikami. Pierwszy z nich (karta 97 akt administracyjnych: "Rozliczenie kilometrów za dowozy i odwozy kwiecień 2013" na trasie M. – S. – M.) określa dni oraz liczbę kilometrów według umowy i według kart drogowych. Drugi zaś (karta 96 akt administracyjnych: "Lista obecności na trasie: M. – D.– B. S.-g. – W. – S.-S. – R. S. – O. – S. – M. kwiecień 2013") wymienia poszczególne dni kwietnia oraz osoby w danym dniu przewożone. W tabeli zawartej w pierwszym załączniku, przy dacie [...] kwietnia 2013 r. zapisano 0 km (według umowy) i 0 km (według kart drogowych). Tabela drugiego dokumentu wskazuje zaś, że żadna z szesnastu osób figurujących na liście nie była przewożona w dniu [...] kwietnia 2013 r., albowiem przy każdym nazwisku wpisano 0, co według przedstawionej legendy oznacza "nieobecny". Jeżeli jednak inspektorzy drogowi ustalili bezspornie, że w dniu kontroli strona skarżąca przewoziła osoby niepełnosprawne, przeto powinnością organów przed wydaniem decyzji było dokładne wyjaśnienie charakteru prawnego przewozu chociażby w kontekście wspomnianych wcześniej dokumentów. Tymczasem organy nie rozważyły, jakie znaczenie należałoby przypisać przywołanym dowodom przy kwalifikacji prawnej kontrolowanego przewozu, poprzestając na twierdzeniu, że usługa ta była wykonywana przez "A", które nie legitymowało się licencją na taką działalność. Organ odwoławczy trafnie wywiódł, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przed dniem [...] sierpnia 2013 r. wymagało uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Po tym dniu – wskutek nowelizacji art. 5 ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567) – dotychczasową licencję zastąpiono zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wydawanego na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. "Licencją wspólnotową" nazwano zaś uprawnienie do podjęcia i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego" (art. 5a ustawy o transporcie drogowym). W czasie przewozu kontrolowanego przez inspektorów ([...] kwietnia 2013 r.) strona skarżąca nie miała wymaganej wówczas licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jednakże ukaranie "A" za sam brak licencji (8 000 zł), bez jednoczesnego i jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia z jakim faktycznie przewozem spotkali się kontrolujący, było co najmniej przedwczesne. Z rejestru stowarzyszeń zawartego w Krajowym Rejestrze Sądowym (karta 48 akt administracyjnych) wynika, że skarżące "A" miało w zakresie swej działalności zarówno "odpłatną działalność statutową", jak i "nieodpłatną działalność statutową", przy czym w obu tych sferach ujęto "49.39, Z, pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany (rubryka 5, pkt 2 w działalności odpłatnej i pkt 7 w działalności nieodpłatnej). To zaś oznacza, że każdorazowy przewóz osób niepełnoprawnych wymagał wyjaśnienia i ustalenia, jaki charakter prawny miał konkretny przewóz osób. Gdyby się okazało, że przewóz osób niepełnosprawnych w dniu [...] kwietnia 2013 r. był wykonywany odpłatnie na podstawie umowy z Gminą M., wówczas można byłoby rozważać ukaranie stowarzyszenia za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Takiej tezie zdają się jednak przeczyć opisane wcześniej załączniki do faktury VAT nr [...], wystawionej Gminie M. za kwiecień 2013 r., albowiem dokumenty te nie wykazują, by przewóz w dniu kontroli był objęty umową z dnia [...] lutego 2013 r., skorą pod tą datą figuruje 0 km, a przy każdej z osób objętych kwietniowymi przewozami pod datą [...] kwietnia 2013 r. istnieje 0, oznaczające "nieobecność". W kontekście tych dokumentów pozostało niewyjaśnione przez organy znaczenie tych dowodów w sprawie oraz ich ewentualne oddziaływanie na rodzaj kary ujętej w katalogu zawartym w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zabrakło przy tym odniesienia się do – sformułowanych na podstawie załączników do faktury VAT – twierdzeń strony skarżącej o nieodpłatnym (niezarobkowym), wykonywanym na potrzeby własne "A" przewozie osób niepełnosprawnych w dniu kontroli, co wymagałoby weryfikacji tych twierdzeń w kontekście dokumentów przedstawionych przez skarżący podmiot. III Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę przedstawione przez stronę skarżącą faktury VAT oraz załączniki do tych do tych dokumentów, wyjaśnią i ocenią czy i ewentualnie w jakim zakresie mogły mieć one zastosowanie do przewozu osób niepełnosprawnych w dniu [...] kwietnia 2013 r., i w tym kontekście przesądzą o charakterze prawym tego przewozu, by następnie prawidłowo zastosować normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. IV Wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wszak od ustalenia charakteru prawnego kontrolowanego przewozu zależy ewentualne zastosowanie przepisów o karach pieniężnych) należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sąd administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Postanowienie zawarte w punkcie III sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.