III SA/Wr 500/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Malinowska - Grakowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. J. S. na czynność Wójta Gminy B. w przedmiocie posługiwania się wyrokiem Sądu Rejonowego w S., wydanego w sprawie z powództwa K. G. postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał Wójta Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na posługiwaniu się wyrokiem Sądu Rejonowego w S., wydanym w sprawie K. G. Wobec braku odpowiedzi na złożone wezwanie, pismem z dnia [...] r. C. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę w opisanym przedmiocie. Przesyłką nadaną w dniu [...] r. Sąd przekazał skargę Wójtowi Gminy B. Organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na wcześniejsze jej rozpoznania przez Sąd (prawomocne) oraz brak interesu prawnego skarżącego do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez oznaczenie organu, którego działanie lub bezczynność skarży oraz wskazanie przedmiotu skargi (daty i oznaczenia skarżonej decyzji lub aktu, ewentualnie opisanie skarżonej czynności), z uwagi na fakt, że określenie "posługiwanie się wyrokiem K. G. i jej przedmiotu powództwa przez wójta gminy" nie spełnia wymogów oznaczenia zaskarżonego aktu, stosownie do treści art. 57 p.p.s.a., w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwania skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy czynności Wójta Gminy B. w postaci posługiwania się wyrokiem wydanym przez Sąd Rejonowy w S., w sprawie K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Artykuł 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez akt organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi czynność narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na działalność organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 159/07, LEX nr 327773, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 145/06 LEX nr 236471. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną czynnością. Związek polegający na tym, że czynność ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". Bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia zaś skargi, powstanie dopiero wówczas, gdy obok naruszenia prawnego interesu skarżącego, istnieje również naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na działalność Wójta Gminy B., polegająca na posługiwaniu się (w bliżej nieokreślonej sytuacji) wyrokiem wydanym przez Sąd Rejonowy w S., w sprawie K. G. W świetle przedstawionych powyżej wywodów, uznać należy, że po stronie skarżącego istniałby interes prawny, jedynie wówczas, gdy można byłoby wskazać jakikolwiek przepis prawa materialnego, który wskazywałby, wpływ tak pojętej działalności Wójta na prawa i obowiązki skarżącego, oparte na konkretnej normie prawnej (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003, Nr 10). Natomiast sam fakt jaki podnosi skarżący, czyli naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władz, nie może być uznany za konkretny, indywidualny interes. Dodatkowo godzi się wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie została także spełniona druga przesłanka z przywoływanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, statuująca dla sprawy której dotyczy skarga, kryterium zakresu administracji publicznej. Pomimo, że w literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno doktryna jak i orzecznictwo pozwoliły na wyodrębnienie pewnych cech szczególnych, pozwalających kwalifikować sytuacje faktyczne do tak wskazanego zakresu. Przede wszystkim podkreśla się konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem działania organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego i stanowisko takie wyeksponowane zostało również w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących bądź nie do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy gminnej dotyczy tylko tych przejawów działania organów gminy, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi powszechnej, na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego – por. M. Rzążewska Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1997 r. Tymczasem, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, choć bliżej przez skarżącego nie sprecyzowana, wydaje się dotyczyć jedynie skonkretyzowanej, indywidualnej sytuacji, w której Wójt Gminy posłużył się orzeczeniem Sądu. Nie jest to akt skierowany na zewnątrz, rodzący po stronie skarżącego roszczenie o charakterze materialnoprawnym. Kolejnym argumentem, przesądzającym o konieczności odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, jest fakt, iż została ona złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Jak wykazano powyżej, skarga winna być złożona w Sądzie – wobec braku odpowiedzi organu na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] r., nadanym w dniu [...] r. Sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upływał zatem z końcem dnia [...] r. Tymczasem skarżący opatrzył wnoszoną skargę datą [...] r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nadał ją do organu administracji, przesyłką poleconą, w dniu [...] r. Skarga wniesiona więc została z uchybieniem terminu. W świetle wyżej przytoczonych powodów uznać należało wniesioną skargę za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co znalazło swój wyraz w sentencji orzeczenia.