III SA/Wr 506/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Przedmiotem skargi P. A. (dalej: skarżący) jest - wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ) z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] r., mocą której, na podstawie: 1. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) - odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - odmówiono częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS przyjął, że na koncie skarżącego, jako płatnika składek, figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. ZUS dowodził, że - zgodnie z art. 30 u.s.u.s. - do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy, tj. przepisu, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Wyłożył, że w stosunku do w/w składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia (zarówno pozytywnego, jak i negatywnego) i że odnośnie tych składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia, określonych w art. 28 u.s.u.s. Dalej ZUS zauważył, że - w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Wskazał, że Zakład może umorzyć te należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Podkreślił, że oznacza to, iż umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć tylko składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Dostrzegł, że - w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie skarżącego (płatnika składek), przepis ten nie ma zastosowania i że Zakład - na podstawie powołanego przepisu - nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu w/w składek. Zakład wywodził, że - stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stwierdził, że w sprawie musi wydać - odpowiednio - decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 83b ust. 1 u.s.u.s.). ZUS poinformował skarżącego, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku i że - po jego zakończeniu - wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia dalszych jego należności. Powyższe znalazło potwierdzenie w decyzji ZUS z [...] r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy - wydając skarżoną decyzję - ZUS utrzymał w mocy w/w decyzję. W skardze, skarżący oświadczył, że nie może zgodzić się z zaskarżoną decyzją, gdyż - co stwierdził sam organ - zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach, możliwe jest umorzenie wszelkich należności, gdy są one całkowicie nieściągalne. Stwierdził, że spełnia wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Wskazał na decyzję ZUS nr [...], w której - w związku z wyrokiem WSA we W. - umorzono mu całość zaległości z tytułu składek. Podsumował, że - z uwagi na powyższe - nie jest on już "dłużnikiem ZUS-u" i dlatego też zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W tak zakreślonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawach nieuregulowanych u.s.u.s. stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa ta stanowi inaczej (art. 123 u.s.u.s.). Powołany - jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji - art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy K.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Możliwość umorzenia składek ubezpieczeniowych została przewidziana w art. 28 u.s.u.s. Co do zasady, warunkiem zastosowania ulgi jest - zgodnie z ust. 2 tego przepisu - nieściągalność należności składkowych. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ust. 3, poprzez enumeratywne wskazanie przypadków, w których można stwierdzić nieściągalność tych należności. W ust. 3a zastrzeżono, że - w uzasadnionych przypadkach - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Podkreślenia wymaga, co prawidłowo stwierdził ZUS, że nie wszystkie składki ubezpieczeniowe podlegają umorzeniu. Stosownie bowiem do treści art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Z powyższego wynika jednoznacznie, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca - w ogóle - nie przewidział możliwości ich umarzania. Innymi słowy - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania jego wniosku w zakresie umorzenia należności "figurujących na koncie skarżącego, jako płatnika składek na osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych". Trafnie wywodzi tym samym ZUS, że wprowadzony przez ustawodawcę - w art. 30 u.s.u.s. - zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11, LEX nr 1404591). Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s., oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wykluczona. Trzeba przy tym podkreślić, że płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony, poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik (w sprawie skarżący) jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Nadto - co istotne, z uwagi na przywoływanie w skardze argumentacji o trudnej sytuacji skarżącego - rola, jaką pełni pracodawca (skarżący), będący jednocześnie płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych, wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową, jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez ZUS z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (patrz: wyrok NSA z 22 maja 2014 r., II GSK 461/13, LEX nr 1579391). Sąd stwierdził tym samym, że ZUS trafnie ocenił, iż w odniesieniu do tej części zaległości składkowych, brak było - w ogóle - prawnych możliwości prowadzenia postępowania o umorzenie i rozważania zawartych w art. 28 u.s.u.s. przesłanek zastosowania ulgi. Skoro bowiem dopuszczalność umarzania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych pracowników, finansowanych przez nich samych, została wprost - bezwzględnie - wyłączona przez przepis art. 30 u.s.u.s., a tym samym brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, to organ prawidłowo - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znalazło potwierdzenie w pkt 1 pierwotnie wydanej przez ZUS decyzji (utrzymanej w mocy przez skarżoną decyzję). Odmiennie natomiast należało ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 pierwszej decyzji ZUS, utrzymanego następnie w mocy przez zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, ZUS w ogóle nie odniósł się do tego rozstrzygnięcia, mocą którego - działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - odmówiono częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Załatwiając sprawę powtórnie, ZUS winien natomiast odnieść się do zasadności powołania w pierwotnie wydanej decyzji art. 105 § 1 K.p.a (traktującego o umarzaniu postępowań, jako bezprzedmiotowych), skoro w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto, obowiązany był wyjaśnić, czy aby należności, do których odnosi się pkt 2 decyzji, nie zostały już umorzone (w całości, w części), w skierowanej do skarżącego decyzji ZUS nr [...] z [...] r. Tutaj Sąd zauważa, że nieprawidłowe jest postępowanie, w którym organ umarza należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i jednocześnie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia (czy też samego ich umorzenia) zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jako nie mającym zastosowania do tego rodzaju składek. Kwestie, jakie przepisy mają zastosowanie odnośnie tychże składek, należy wyjaśnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia w/w składek. Powyższe potwierdza, że - ponownie rozpoznając sprawę - ZUS naruszył (m.in.) regulacje art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powtórnie załatwiając sprawę, ZUS winien uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.