III SA/Wr 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w T. na pismo Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podtrzymania stanowiska zawartego w zaleceniach pokontrolnych postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] r. pracownicy O U M we W przeprowadzili kontrolę w firmie U K "W" sp. z o. o. w T. W jej trakcie stwierdzono nieprawidłowości polegające w szczególności na: przechowywaniu w stanie gotowości do użycia wagi nieautomatycznej przesuwnikowej typu[...] , klasy dokładności [...], o obciążeniu maksymalnym Max = [...] kg, o numerze fabrycznym[...] , bez ważnego dowodu prawnej kontroli metrologicznej (legalizacji), co zostało opisane w protokole kontroli nr [...]. W konsekwencji P S została ukarana mandatem karnym w wysokości [...] zł. Ponadto N O U M we W, w dniu [...] r., wydał zalecenia pokontrolne (Obw. [...]), w których w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości polecił: stosować w obrocie w firmie U K "W" wagi nieautomatyczne z ważnymi dowodami legalizacji. Jednocześnie zobowiązano P S do złożenia do N O U M we Wu w terminie 7 dni informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz podjętych działaniach (lub o przyczynach niepodjęcia działań). Jako podstawę prawną tych działań wskazano § 17 ust. 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przeprowadzania kontroli przez pracowników urzędów miar (Dz. U. Nr 132, poz. 1227 i z 2006 r. Nr 142, poz. 1021). Pismem z dnia [...] r. S wniosła zastrzeżenia na powyższe zalecenia pokontrolne. Zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że przechowywana przez S waga podlega legalizacji oraz rażące naruszenie prawa - Dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (90/384/EWG) – wniosła o uchylenie zaskarżonych zaleceń i wydanego mandatu karnego. W uzasadnieniu podniesiono, że waga powyższa jest częścią ciągu technologicznego - linii sortowniczej - i służy wyłącznie wewnętrznej kontroli ilości odpadów podawanych na tę linię a także w ramach systemu kontroli jakości pracy tejże linii sortowniczej. Podkreślono, że rozliczenia ze wszystkimi odbiorcami S - zarówno w zakresie odpadów przesortowanych jak i w zakresie balastu posortowniczego - odbywają się w udokumentowany sposób, na podstawie pomiarów dokonywanych przez tych odbiorców z użyciem posiadanych przez nich wag. Natomiast zgodnie z Dyrektywą 90/384/EWG tego rodzaju wagi (na użytek wewnętrzny) nie podlegają obowiązkowi legalizacji. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, pismem z dnia [...] r. N O U M we W, potrzymał stanowisko zawarte w zaleceniach pokontrolnych. Wskazał, że ocenie zgodności z wymaganiami zasadniczymi określonymi w dyrektywie 90/384/EWG podlegają wagi nieautomatyczne, wprowadzane do obrotu lub użytkowania po dniu 1 maja 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, ze zm.). Natomiast przedmiotowa waga została wprowadzona do użytkowania na podstawie ustawy Prawo o miarach i była poddana legalizacji ponownej w [...] r. Ważność ostatniej legalizacji ponownej upłynęła z dniem [...] r. Wskazał także, że zgodnie z art. 8 ustawy Prawo o miarach przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane: 1) w ochronie zdrowia, życia i środowiska, 2) w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, 3) w ochronie praw konsumenta, 4) przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, 5) przy dokonywaniu kontroli celnej, 6) w obrocie - i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, (dotyczy to przedmiotowej wagi) podlegają prawnej kontroli metrologicznej, w tym legalizacji ponownej. Na powyższą odpowiedź S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Odpowiedzi zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że przechowywana waga podlega legalizacji oraz rażące naruszenie prawa, a to Dyrektywy 90/384/EWG. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej odpowiedzi oraz wydanych zaleceń pokontrolnych i wydanego mandatu karnego. W uzasadnieniu podtrzymano wcześniejsze stanowisko, że przedmiotowa waga jest częścią ciągu technologicznego - linii sortowniczej - i służy wyłącznie wewnętrznej kontroli S . Natomiast rozliczenia ze wszystkimi odbiorcami S - zarówno w zakresie odpadów przesortowanych jak i w zakresie balastu posortowniczego - odbywają się w udokumentowany sposób, na podstawie pomiarów dokonywanych przez tych odbiorców z użyciem posiadanych przez nich wag. Wskazano, że zgodnie z Dyrektywą 90/384/EWG, nie podlegają obowiązkowi legalizacji wagi używane do stosowania wewnętrznej kontroli oraz w ramach systemów zapewnienia jakości. Okoliczność, iż waga ta została uprzednio poddana legalizacji ponownej nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia z uwagi na oczywistość sposobu jej wykorzystywania wyłącznie do kontroli wewnętrznej. Uprzednie (nadmiarowe) poddanie wagi legalizacji ponownej świadczyć może jedynie o tym, że S stara się - czasem przesadnie - prowadzić działalność zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę N O U M we W , podtrzymał stanowisko zawarte w zaleceniach pokontrolnych i odpowiedzi na zastrzeżenia do tych zaleceń. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Posiadacz odpadów i prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów jest obowiązany do udostępniania dokumentów ewidencji odpadów na żądanie organów przeprowadzających kontrolę (art. 36 ust. 11 ww. ustawy). Posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów (art. 37 ust. 1 ww. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W sprawie przedmiotem skargi jest odpowiedź Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar we Wrocławiu na zastrzeżenia dotyczące ustaleń poczynionych w toku kontroli dokonanej przez ten organ, a zawartych w zaleceniach pokontrolnych. Istotą postępowania kontrolnego jest podejmowanie przez organy kontroli działań (czynności) kontrolnych polegających na ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego kontrolowanej jednostki i porównanie rzeczywistej działalność tego podmiotu z wymogami wskazanymi w przepisach prawa. Rezultatem działań kontrolnych jest tzw. wynik kontroli, zawarty w protokole kontroli, który zawiera ustalony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu usunięcie stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który jest obowiązany pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Z kolei jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo lub uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na tę decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który je rozpatruje i kończy postępowanie w formie decyzji. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że istota, funkcja i cele postępowania kontrolnego są inne niż istota, funkcje i cele postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przynania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia (zob.: Postanowienia WSA w Warszawie z dnia 29.10.2008 r., VI SA/Wa 2116/08; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.09.2006 r., I SA/Wa 510/06). Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym kończącym się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie, ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), takiego przepisu szczególnego nie zawiera. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania kontroli przez pracowników urzędów miar (Dz. U. Nr 132, poz. 1227 ze zm.), stanowi, że organ administracji miar zarządzający kontrolę rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od daty ich otrzymania i zajmuje stanowisko w tej sprawie (§ 17 ust. 2). Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych następuje więc nie w formie decyzji administracyjnej lecz w formie pisemnej informacji zawierającej stanowisko w sprawie, co do uwzględnienia bądź nie zastrzeżeń. W przepisach dotyczących kompetencji kontrolnych organów U M brak więc wyraźnego przepisu przyznającego kompetencję do wydania decyzji przy rozstrzyganiu zastrzeżeń odnośnie zaleceń pokontrolnych. W rozpatrywanej sprawie, nie tylko rozstrzygnięcie zastrzeżenia do przedmiotowych zaleceń pokontrolnych, jak i same zalecenia pokontrolne z dnia [...] r. nie mieszczą się w katalogu przedmiotów zaskarżenia, mieszczących się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, w szczególności zalecenia te nie są aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej – dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu wskazanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – innych niż określone w pkt 1-3 tego artykułu. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, jak i że musi istnieć ścisły związek przyczynowy między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (lub ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. Postanowienie NSA z dnia 15.07.2008 r., II GSK 294/08). W świetle powyższego, treść regulacji zawartej w ustawie Prawo o miarach i rozporządzeniu z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania kontroli przez pracowników urzędów miar, wskazuje, że wydane w sprawie zalecenia pokontrolne nie mieszczą się w ramach działalności administracji podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo o miarach, organy administracji miar sprawują nadzór nad wykonywaniem przepisów niniejszej ustawy m. in. poprzez: wydawanie zaleceń pokontrolnych i sprawdzanie stanu ich realizacji; kierowanie wniosków o ukaranie do właściwego organu orzekającego w sprawach o wykroczenia; wycofanie z obrotu lub użytkowania, w drodze decyzji, przyrządów pomiarowych niespełniających wymagań. Natomiast zgodnie z § 16 rozrządzenia, organ administracji miar zarządzający kontrolę, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, których nie usunięto w trakcie kontroli, sporządza zalecenia pokontrolne, które przekazuje kontrolowanemu (ust. 1). Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę kontrolowanej działalności, wynikającą z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a także uwagi i wnioski zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (ust. 2). Stosownie natomiast do § 18 ust. 1 rozporządzenia, kontrolowany jest zobowiązany, w terminie wyznaczonym w zaleceniach pokontrolnych, do poinformowania organu administracji miar zarządzającego kontrolę o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przetoczone przepisy, w szczególności sformułowania takiej jak: "zalecenia pokontrolne zawierają ocenę kontrolowanej działalności, wynikającą z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a także uwagi i wnioski zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", wskazują, że przez wydanie zaleceń pokontrolnych dochodzi jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy, a konsekwencją tego stwierdzenia jest wskazanie zachowań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości. Tym samych rozpatrywane zalecenia pokontrolne nie stwierdzają uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie można się w ich konstrukcji dopatrzyć ścisłego i bezpośredniego związku z możliwością realizacji obowiązku wynikającego z ustawy Prawo o miarach. Przedmiotowe zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają na kontrolowany podmiot obowiązków, nie kreują uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił i wskazują wnioski co do ich usunięcia. Potwierdza to także postanowienie art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o miarach, przewidujące usunięcie naruszeń ustawy poprzez wycofanie z obrotu lub użytkowania, w drodze decyzji, przyrządów pomiarowych nie spełniających wymagań. Powyższe wskazuje, że wydane w sprawie zalecenia pokontrolne nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Odnośnie zawartego w skardze wniosku uchylenia mandatu karnego, wskazać należy, że do postępowania dotyczącego kary grzywny, za przechowywane w stanie gotowości do użycia przyrządy pomiarowe, podlegające prawnej kontroli metrologicznej, bez wymaganych dowodów tej kontroli lub niespełniające wymagań, stosuje się przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 26 ustawy Prawo o miarach). Skoro więc w świetle obowiązujących przepisów orzekanie w niniejszej sprawie nie należało do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to na podstawie powołanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.