III SA/Wr 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do [...]% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] marca 2017 r. ([...]), negatywnie opiniujące wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - w sklepie spożywczym "[...]" przy ul. [...] we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jak przytoczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm.; dalej jako "ustawa"), w związku z uchwałą Nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950 z późn. zm.), uchwałą Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr z 2014 r. poz. 4456), art. 106 § 5, art. 123 i art. 124 K.p.a. oraz zarządzeniem nr 7384/13 Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku wskazano niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z przepisami uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. W tym kontekście w szczególności zwrócono uwagę na przepis § 1 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawa miejscowego, wyłączający dopuszczalność usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, podnosząc, że zostało ono podjęte z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa oraz art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a. W ocenie strony art. 21 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest ostateczną definicją lecz wskazówką do prawidłowego rozumienia ustawy. Wskazała również, iż dotychczasowym najemcom lokalu przy ul. Trawowej udzielano zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a placówka przedszkolna funkcjonuje w tym miejscu od 2010 r., okolica jest podobnie zagospodarowana, a mieszkańcy nie sprzeciwiają się sprzedaży alkoholu w tym sklepie. Rozpatrując wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 K.p.a. Zwraca uwagę cecha szczególna, jaką ustawa przypisała tej opinii. Jeżeli bowiem, według art. 18 ust. 3a ustawy, organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, to uprawniony jest wniosek, że negatywna opinia wyłącza możliwość zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż. W myśl § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XIII/241/11, podjętej - m.in. - na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy i będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Dokonując wykładni sformułowania "najbliższa okolica" obiektów chronionych uchwałą SKO podkreśliło, że wyrażenie to nie zostało zdefiniowane ani w ustawie, ani w uchwale z dnia 7 lipca 2011 r. Wprawdzie zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy, "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, jednakże "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to nie to samo co "najbliższa okolica" obiektów chronionych uchwałą. Definicja zawarta w ustawie może służyć co najwyżej pomocniczo w interpretacji przepisów uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. Organ pierwszej instancji wprawdzie wprost zastosował definicję "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", ale - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie ma to wpływu na wynik postępowania. W języku potocznym najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś. Prawodawca nie określił konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy SKO stwierdziło - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny obrazujący teren i okolice, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy lokal oraz położenie żłobka, że podziela stanowisko Komisji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Żłobek bowiem znajduje się w niewielkiej odległości od przedmiotowego lokalu, w odległości ok. 30 metrów, w bezpośrednim otoczeniu sklepu. Pomiędzy tymi obiektami brak jest przeszkody, która by je rozdzielała w sposób pozwalający na stwierdzenie, że lokal nie znajduje się na obszarze rozciągającym się dookoła żłobka. Wychodząc z przedmiotowego lokalu można dostać się bezpośrednio do żłobka, przedmiotowy lokal znajduje się bowiem na tej samej ulicy, w jednej osi komunikacyjnej układu pieszego. Chodnik zlokalizowany przed sklepem "[...]" i lokalem żłobka - jako utwardzony pas terenu służący do poruszania się - umożliwia łatwe i szybkie przemieszczanie się pomiędzy tymi obiektami. Dla przeciętnego obserwatora sklep znajduje się niewątpliwie w najbliższej okolicy żłobka. W kontekście argumentacji zażalenia wskazano, że w orzecznictwie wyrażono stanowisko, iż "[...] w opinii - wydawanej na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy - organ administracji nie ocenia potencjalnej możliwości utrzymania kontaktu wzrokowego i słuchowego między obiektem chronionym a wnętrzem sklepu" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2015 r., III SA/Wr 897/14, CBOSA). Lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie "[...]" przy ul. [...] nie byłaby więc - w ocenie Kolegium - zgodna z uchwałą z dnia 7 lipca 2011 r. Konstatację tę uzasadnia bowiem ocena bliskości położenia obu obiektów oraz opis usytuowania elementów ich otoczenia, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W kontekście zaś argumentacji zawartej w zażaleniu SKO podniosło, że udzielanie innym przedsiębiorcom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu nie mogą być brane pod uwagę w konkretnej sprawie. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym Kolegium nie jest także władne kontrolować zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych w innych postępowaniach. W tej materii SKO przywołało wyroki WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., III SA/Lu 506/10 oraz wyrok NSA z 11 maja 2016 r. II GSK 2995/15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. SKO wskazało, że zarzut taki może być podnoszony skutecznie jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonane konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek czynności, które chciała podjąć przed rozstrzygnięciem sprawy. W skardze wydanemu postanowieniu zarzucono obrazę art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., w zw. z art. 32 Konstytucji RP wyrażającą się tym, że w podobnym stanie prawnym i faktycznym udzielano pozwolenia na sprzedaż alkoholu innym podmiotom gospodarczym, natomiast SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutu strony w tym zakresie mimo, że zlokalizowane są one w bliskiej odległości od m.in. szkół i placów zabaw, uznając, iż ten fakt jest bez znaczenia dla sprawy. Podniesiono także, iż w poprzednim okresie, w podobnym stanie prawnym i faktycznym udzielano zezwolenia na sprzedaż alkoholu kolejnym najemcom przedmiotowego lokalu, a sytuacji skarżącej uznano ten fakt za niemający znaczenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istotę sporu w rozpoznawanym przypadku stanowi problem oceny wzajemnego usytuowania lokalu, w którym strona skarżąca zamierza uruchomić punkt sprzedaży napojów alkoholowych, względem żłobka znajdującego się na tej samej stronie ulicy. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, czy przyszły punkt stałej sprzedaży alkoholu zlokalizowany jest w "najbliższej okolicy" (czego zabrania przepis § 1 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r., Nr XIII/241/11), w rozumieniu tego określenia sformułowanym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.; dalej w skrócie zwana ustawą). Zgodnie z brzmieniem ostatnio wskazanego przepisu, przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Wykładnia językowo-gramatyczna zacytowanej normy ustawowej prowadzi do wniosku, że najbliższą okolicę punktu sprzedaży stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną. Jakkolwiek ustawodawca używa wyrażenia "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje żadnych konkretnych odległości, które stanowiłyby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". Należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodą typu faktycznego w stosunku do owego punktu sprzedaży. Trwała, faktyczna przeszkoda musi być przy tym uznawana za podstawową okoliczność, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy". Ustawodawca dokonał w komentowanym przepisie jedynie przykładowego (a nie taksatywnego) wyliczenia przeszkód faktycznych, którym należałoby przyznać charakter "trwałych", wśród nich wymieniając: a) krawędź jezdni; b) zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy; c) mur bez przejść; d) ciek wodny bez bliskich przepraw. Z konstrukcji art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej wynika, że dla zakreślenia granic obszaru "najbliższej okolicy" punktu sprzedaży napojów alkoholowych przesądzające znaczenie ma istnienie faktycznych przeszkód o trwałej naturze, przy czym wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze – takie okoliczności jak "zamknięty" charakter lokalu sprzedaży, nie jako zasadniczy rodzaj prowadzonej tamże działalności – nie stanowią z woli ustawodawcy przesłanek prawnych, nie mieszczą się w hipotezie komentowanej normy prawnej i nie przypisano im także znaczenia prawnego w powołanej uchwale Rady Miejskiej określającej w § 1 ust. 1 warunki dopuszczalności usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania alkoholu. Stanowiąc w § 1 ust. 1 uchwały, iż: " Nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy następujących obiektów i miejsc (...) 1) w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży" - Rada nie ograniczyła miejsc stałej sprzedaży wyłącznie do niektórych, wobec tego należy przyjąć, iż chodzi o każde miejsce takiej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nadto wypada zauważyć, że skoro wspomniana uchwała wiąże omawiany zakaz jedynie z "najbliższą okolicą", a nie wprowadza kryterium fizycznej odległości, to nie ma tak istotnego znaczenia, czy liczona w metrach odległość między lokalem a obiektem chronionym wynosi ściśle 30 metrów czy też "około 30" metrów. Bez wątpienia bowiem odległość do 30 metrów w powszechnym postrzeganiu oznacza bardzo bliską odległość. W przedstawionym zatem świetle, w realiach tej konkretnej sprawy należało ustalić, czy między lokalem a opisanym obiektem chronionym istnieje przeszkoda w ujęciu wyżej zaprezentowanym, w szczególności, że organy prawidłowo ustaliły, że miedzy obiektami brak jest takiego typu przeszkody. Organy bowiem przyjęły, że nie istnieje przeszkoda, która by rozdzielała oba obiekty, w taki sposób, który pozwalałby na stwierdzenie, że lokal strony skarżącej nie znajduje się na obszarze rozciągającym się bezpośrednio wokół żłobka, nie stanowiąc jego najbliższego sąsiedztwa pojmowanego jako "najbliższa okolica" w przytoczonym wyżej rozumieniu. Zdaniem Sądu, prawidłowości oceny organów, dokonanej w tym zakresie, nie można skutecznie podważyć, zwłaszcza w kontekście jednego z podstawowych celów uregulowań ustawy przeciwalkoholowej, to jest ograniczania dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4). Na tle kompletnego, w ocenie Sądu, materiału dowodowego sprawy (zebranego bez uchybienia normom procesowym), z wykorzystaniem dowodu bezpośredniego, czyli po dokonaniu oględzin - prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż między obiektami nie występuje taka trwała przeszkoda faktyczna jak krawędź jezdni, mur, ciek wodny, czy jakakolwiek inna o takim charakterze, obiekty bowiem znajdują się na tej samej ulicy, w jednej osi układu komunikacyjnego, chodnik przed żłobkiem i spornym lokalem umożliwia łatwe przemieszczanie się między obiektami, a wychodząc z lokalu strony skarżącej można bez przeszkód dostać się do żłobka. Godzi się zauważyć, że idąc chodnikiem można przemieszczać się w obie strony (od lokalu w kierunku żłobka i odwrotnie), przy czym ów trakt pieszy jest stosunkowo szeroki umożliwiając jak najbardziej kontakt wzrokowy i słuchowy. Fakt ten dokumentuje zgromadzony materiał dowodowy w postaci wykonanych zdjęć, którym nie można przypisać dowolności czy tez dowolnej interpretacji. Ponadto wypada przypomnieć, że w świetle brzmienia art. 21 pkt 1 ustawy za najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć obszar mierzony od "granicy" obiektu, a nie od drzwi – to jest wejścia do tego obiektu. Chodzi tu zatem o odległość między granicami obiektów oraz także o kontakt wzrokowy i słuchowy w odległości między budynkami, a nie o to tylko, czy istnieje kontakt wzrokowy lub słuchowy z wnętrza budynków. Nie ma wątpliwości, że między żłobkiem a lokalem nie występuje żadna trwała zabudowa o charakterze wyżej opisanym. Budynki, w których znajduje się sporny lokal i żłobek sąsiadują ze sobą, stanowią ciągłą zabudowę ulicy, między nimi nie została umieszczona żadna trwała przeszkoda faktyczna w postaci zabudowy uniemożliwiającej zarówno dostęp jak i kontakt wzrokowy i słuchowy, a trzeba z całą mocą podkreślić, że przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Sytuacja faktyczna przedsiębiorców prowadzących ten lokal w poprzednim okresie czasu czy też sytuacja innych wskazanych lokalizacji na terenie miasta Wrocławia nie jest i nie może być przedmiotem rozważań i ustaleń w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w motywach wyroku III SA/Wr 458/13 z dnia 13 listopada 2013 r., (a także poglądy wyrażone w wyrokach przytoczonych przez SKO), iż Sąd nie ma w ramach rozpoznawania niniejszej skargi kompetencji do kontrolowania zezwoleń wydanych w innych postępowaniach administracyjnych. Opisana w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa, wbrew zarzutom skargi nie została naruszona w niniejszej sprawie. Jak wywiedziono wyżej organy prawidłowo zastosowały prawo, a rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu przy orzekaniu w tej sprawie. Sąd zauważa, że jakkolwiek skarżąca nie została pouczona przez organ I instancji o treści art. 10 K.p.a., jednakże - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - zarzut taki może być podnoszony skutecznie jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonane konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Tego zaś skarżąca nie uczyniła. Z podanych powodów Sąd oddalił skargę, stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, nie dopatrując się w sprawie żadnego z naruszeń prawa (materialnego bądź procesowego), o których mowa w art. 145 § 1 tej ustawy.