III SA/Wr 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Ryszard Pęk (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2007 rok I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że postanowienia wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek P. P. (zwanego dalej skarżącym) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Wniosek ten obejmował sześć działek rolnych, na których producent rolny zadeklarował realizację pakietu "Ekstensywne trwałe użytki zielone" w ramach wariantu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" (3.1) na obszarze [...] ha oraz pakietu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantu "Uprawy sadownicze z certyfikatem zgodności" (2.9) na obszarze [...] ha i "Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności" (2.3) na obszarze [...] ha. Wniosek ten złożony został w wyniku zgłoszonego przez skarżącego zamiaru zmiany programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy realizowany w ramach PROW 2007-2013 na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zawiesił z urzędu postępowanie z uwagi na wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na niezakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 (nr sprawy [...]), nie ma możliwości zweryfikowania wniosku złożonego w ramach PROW 2007-2013. Postanowieniem z dnia [...] r.(nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia -utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że instytucję obligatoryjnego zawieszenia postępowania reguluje art. 97 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, między innymi, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd ( pkt 4). W przekonaniu organu II instancji Kierownik BP ARiMR we W. prawidłowo zawiesił postępowanie, ponieważ w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które nie zostało prawomocnie przesądzone, a które jednocześnie ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne z wniosku z dnia [...] r. jest w toku, po wtóre, załatwienie sprawy za rok 2008 zależy, od zakończenia sprawy za rok 2007 (ostatni rok, w którym strona deklaruje realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006), a po trzecie zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze prawomocnie rozstrzygnięte w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Według organu I instancji pomiędzy sprawą o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a sprawą o przyznanie płatności za realizację wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006, istniał związek przyczynowy, na co wskazuje na to treść § 30 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na podstawie którego skarżący w roku 2008 zgłosił chęć przejścia z programu realizowanego w ramach PROW 2004-2006 na ten realizowany w ramach nowego okresu programowania. Dlatego też - zdaniem organu II instancji - Kierownik BP ARiMR we W. słusznie wskazał, że obsługa sprawy rolnośrodowiskowej za 2008 rok będzie możliwa po definitywnym zakończeniu postępowania w sprawie za 2007 rok, czyli gdy zapadnie prawomocny wyrok oddalający skargę strony lub zakończy się prawomocnie postępowanie przed organami ARiMR w wyniku ewentualnego uchylenia przez WSA rozstrzygnięć organu I i II instancji, co jednocześnie pozwoli na zamknięcie "uczestnictwa" z PROW 2004-2006. Na to postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie art. 16 § 1 i art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Na poparcie skargi wskazał, iż istotą sporu jest kwestia, czy wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., która rozstrzygnęła zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym, mogło być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Prezentując w tej materii odmienne niż organ stanowisko, skarżący przywołał treść wyroku NSA z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 771/08 podkreślając, że w przypadku eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na mocy wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, organowi przysługują uprawnienia opisane w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. Ponadto zarzucił, że z argumentacji organu wynika, jakoby zintegrowany system zarządzania i kontroli był autonomiczny w stosunku do prawa stanowionego i nie przewidywał instytucji wznowienia postępowania, czy nie respektował zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tymczasem – zdaniem skarżącego - ZSZiK służy ewidencji, organizacji, kontroli i sprawozdawczości procesu przyznawania płatności, nie zaś kreowaniu odmiennego porządku prawnego. Tym samym rozważania organu czy "uczestnictwo za rok 2007 jest zamknięte" w ZSZiK jest dla sprawy, zdaniem skarżącego, bez znaczenia. Reasumując skarżący podniósł, że w postępowaniu za rok 2007 wydana została decyzja ostateczna i należy zamknąć "uczestnictwo" w systemie i wydać decyzję w tej sprawie, a w przypadku eliminacji decyzji z dnia [...] r. wznowić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r.(Sygn. akt [...]), mocą którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z Wrocławiu z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) oddalający skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Przywołano fragment uzasadnienia, w którym NSA przyjął, że - "jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok będącej przedmiotem postępowania sądowego, to rzeczą organu było obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero wówczas można byłoby bowiem mówić, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wydał postanowienie adekwatne do okoliczności sprawy uniemożliwiających zakończenie sprawy decyzją". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z cytowanego przepisu wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego zagadnienia prawnego. Niemniej w przepisie tym chodzi jednak o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu nie może być zagadnienie o charakterze faktycznym, lecz wyłącznie o charakterze prawnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. A więc chodzi tu o zagadnienia, których treścią może być m.in. wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku strony, mające znaczenie prawne w danej sprawie dokonane przez inny organ niż orzekający. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie działanie tego samego organu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania dotyczy postępowania wszczętego na skutek złożenia przez skarżącego wniosku, skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007 – 2013. Wniosek został zgłoszony w wyniku zamiaru przejścia producenta rolnego z realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy realizowany w ramach PROW na lata 2007-2013 - na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008 r. Nr 34, poz. 200 ze zm.). Jak już wskazano wcześniej, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzależnione jest od wystąpienia obligatoryjnej przesłanki - uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wymogu bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., VI SA/Wa 201/08, LEX nr 513857). Nie wchodząc w rozważania - czy rozpoznanie przedmiotowej sprawy administracyjnej jest i na ile, zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wskazać należy, że zagadnienie spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, jako warunek przyznania płatności w rozpatrywanej sprawie (na rok 2008), należy do właściwości rzeczowej tego samego organu. Mieści się więc w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie do przyznania przedmiotowej płatności na rok 2008. Tym samym, już z tej racji kwestia oceny spełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2007 jako przesłanka tej formy płatności na 2008 r. - nie może być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako należąca do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Ponadto, gdyby nawet podzielić odmienny pogląd, sformułowany w judykaturze (vide postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44), że "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie, to i tak wypada podkreślić, że w omawianym przypadku nie została spełniona kolejna przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że doszło już do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wbrew temu co twierdzi organ - i nie zachodzi tym samym ustawowa konieczność zawieszenia postępowania. Jak wynika bowiem z ustaleń organu w sprawie płatności za 2007 r., rozstrzygnięcie której ma stanowić zagadnienie wstępne, zapadła już bowiem decyzja ostateczna. Nie zmienia tej oceny to, że nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem postępowanie jakie toczy się przed sądem administracyjnym. Ustawodawca w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wypowiedział się co do wymogu prawomocności rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd administracyjny. Takiego warunku omawiany przepis nie zawiera, wobec tego ustalenie, że dane rozstrzygnięcie w konkretnym przypadku musi mieć walor prawomocności, zależeć będzie od rodzaju procedury, w ramach której zostaje podjęte tudzież od brzmienia innych przepisów ustanawiających szczególne wymogi w tej mierze. Bez wątpienia prawomocny charakter winno posiadać orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające daną kwestię prejudycjalną, gdyż tylko takie ma moc wiążącą (art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego). Inaczej jednak kształtuje się sytuacja, gdy zagadnienie wstępne jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, jak w niniejszym przypadku. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że niezbędnym ale i wystarczającym elementem dla wywołania skutków prawnych jest uzyskanie cechy trwałości przez decyzję administracyjną (por. wyr. NSA z 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, niepubl.). Taki przymiot posiada już decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, o czym stanowią wprost art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. Decyzja, od której nie przysługuje odwołanie ostatecznie załatwia sprawę administracyjną. Z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, funkcjonuje w obrocie prawnym, a organ administracji publicznej, który ją wydał, jest nią związany. Korzysta ona z tzw. domniemania mocy obowiązującej decyzji. Dopiero wydanie nowej decyzji, w przypadkach, gdy jest to prawnie dopuszczalne, pozbawia całkowicie lub częściowo mocy decyzję ostateczną. Zatem do czasu wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, tj. uchylenia, zmiany, stwierdzenia jej nieważności, w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, bądź poprzez kontrolę jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym - wywołuje skutki prawne. Postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte w wyniku skargi uprawnionego podmiotu ma inny cel niż określenie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Sąd bada jedynie prawidłowość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego (art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec tego samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Gl 302/09, LEX nr 553025, podobnie w wyrokach NSA z dnia 11 lutego 2009 r. II GSK 771/08, LEX nr 513851, z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, LEX nr 319175). W razie gdyby decyzja ostateczna, stanowiąca prejudykat, została następnie uchylona lub zmieniona – wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wymogu prawomocności rozstrzygnięcia nie zawierają również przepisy prawa wspólnotowego (unijnego) przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ani regulacje krajowe w zakresie płatności rolnośrodowiskowych. W świetle art. 14 -17 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16) oraz art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10. poz. 76 ze zm.) - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK - IACS) stanowi jedynie system administrowania, w tym prowadzenia ewidencji, oraz kontroli płatności rolnych. Nie stanowi źródła prawa i musi uwzględniać obowiązujące unormowania legislacyjne. W powyższym świetle, skoro organ wydał ostateczną decyzję w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r., to trzeba przyjąć, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego już nastąpiło i nie zachodzi przypadek opisany w pkt 4 § 1 art. 97 k.p.a. W kontekście natomiast stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia [...] r., sygn. [...], zważywszy na nieobligatoryjną i użytą w trybie warunkowym formułę - "jeżeli zachodziłby związek" - takiej wypowiedzi Sądu nie można uznać za wiążącą wykładnię w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c) powołanej na wstępie ustawy, o czym mowa w punkcie I sentencji. O kosztach w pkt II orzeczono według art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.