III SA/Wr 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania R.H. (dalej strona, skarżący), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., orzekł o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z w K. z dnia [...].09.2014 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie podjęto w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...].05.2013 r. strona zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznanie płatności na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarował szesnaście działek ewidencyjnych o nr [...]. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych wskazał do płatności JPO 16 działek rolnych, bez oznaczenia poszczególnych działek rolnych, o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...].06.2013 roku strona złożyła niekompletny formularz wniosku z zaznaczonym celem wycofanie części wniosku, w którym wskazał w sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych szesnaście działek ewidencyjnych o nr [...]. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych Wnioskodawca wskazał do płatności JPO 16 działek rolnych, bez oznaczenia poszczególnych działek rolnych, o łącznej powierzchni [...]ha. W dniu [...].06.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał stronę do usunięcia braków formalnych we wniosku z dnia [...].05.2013 r., poprzez prawidłowe oznaczenie działek rolnych (sekcja VIII kolumna 1). W dniu [...].06.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał stronę do usunięcia braków formalnych w formularzu wniosku z zaznaczonym celem wycofanie części wniosku z dnia 01.06.2013 r., poprzez prawidłowe oznaczenie działek rolnych (sekcja VIII kolumna 1). Strona w dniu [...].07.2013 r. złożona dwie korekty wniosków, wniosku z dnia [...].05.2013 r., w której zostały uzupełnione braki formalne wniosku złożonego w dniu [...].05.2013 r. oraz korektę wniosku z celem wycofania części złożonego w dniu [...].06.2013 r., w której zostały uzupełnione tylko braki formalne, poprzez oznaczenie działek rolnych, natomiast bez wskazania działek, które rolnik chce wycofać z wniosku z dnia [...].05.2013 r. W dniu [...].07.2013 r. wpłynęła kolejna niekompletna korekta wniosku z dnia [...].06.2013 r. odnośnie wycofania części wniosku. W tym stanie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. dnia [...].10.2013 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, z powodu przekroczeniem terminu złożenia wniosku pomocowego o 48 dni kalendarzowych. Postanowieniem z dnia [...].12.2013 r., Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].10.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z dnia [...].05.2014 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]/14), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...].10.2013 r. W dalszym etapie sprawy, decyzją z dnia [...].09.2014 r. (nr [...]), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K.: umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w przedmiocie działek rolnych N, I, K, M, J, G oraz przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...]zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 12.051,13 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż przyznał jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wyniosła 144 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. W odwołaniu, strona podniosła, że nie zgadza się z wyliczeniem powierzchni PEG dotyczącym działek rolnych F i wykluczeniem pow. 5,83 ha i zastosowaniem sankcji w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej wskazano, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa). Podniesiono, że stosownie do art. 3 ust. 1-3 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/ 2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z ust. 1a art. 7ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazano w tym zakresie, że istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Dalej wskazano, że na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Natomiast stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/ 2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikacje każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej Następnie, przechodząc do oceny decyzji organu pierwszej instancji, wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesiono, że jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej pomniejszenie płatności przyznanych stronie wynikło z faktu, iż zadeklarowana przez stronę działka nr [...] w rzeczywistości posiada mniejszą powierzchnię kwalifikowaną do płatności od zadeklarowanej. Natomiast strona podnosiła, iż zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 77 § 4 Kpa, poprzez nie poinformowanie strony o faktach znanych z urzędu (powierzchnia PEG działki F) i w konsekwencji pozbawienie strony możliwości przedstawienia przeciwdowodu, co jej zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 7 Kpa, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast, zgodnie z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej winien oceniać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym stanie w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, ponownego wyjaśnienia wymaga analiza danych ZSZiK dotyczących działki rolnej F. Bowiem ta działka ewidencyjny nr [...]uległa podziałowi na dwie działki nr [...]. W związku z powyższym konieczne było wezwanie rolnika do złożenia wyjaśnień i umożliwić mu dokonanie stosownej korekty we wniosku, poprzez dostosowanie deklaracji do aktualnych danych znajdujących się w bazie LPIS i wyrysowanie na załączniku graficznym działki rolnej F. Dopiero po otrzymaniu stosownej korekty wniosku oraz oznaczonego załącznika graficznego, organ I instancji powinien ponownie wyznaczyć powierzchnię PEG w oparciu o pełne dane i przed wydaniem decyzji umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy oraz umożliwić przedstawienie przeciwdowodów. Podniesiono, że w świetle powyższego, z uwagi na istotę zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnej ocenie dowodów, analizie w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i opinii celem wydania rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony, stało się konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 139 Kpa i wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie jedyną kwestią wymagającą wyjaśnienia - jak wynika z uzasadnienia decyzji - jest podział geodezyjny działki rolnej F, który dokonany został w roku 2014 i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ I instancji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla tej działki. Kwestia ta ma znaczenie wyłącznie techniczne związane z systemem informatycznym ARiMR. Podniesiono, że w roku składania wniosku o płatności dane podane przez stronę były zgodne z danymi ewidencyjnymi. Na skutek pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania przez organ Agencji, doszło do znaczącego opóźnienia w wydaniu decyzji w sprawie. Konsekwencją tego były pozostające bez związku ze stroną zmiany w numeracji działek w roku 2014. Brak jest zatem, zdaniem skarżącego, podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, jako że organ mógł we własnym sie uzupełnić braki postępowania pierwszoinstancyjnego, względnie zlecić wykonanie czynności technicznych organowi I instancji. Wskazano w uzasadnieniu, że w odwołaniu zaskarżona została decyzję wyłącznie w części, w jakiej nałożono niezasadne sankcje. Tymczasem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości, odbierając już przyznane świadczenie. Tym samym zaskarżona decyzja narusza zasadę reformationis in peius, ponieważ istotnie pogarsza sytuację strony, a samo wydanie decyzji kasacyjnej może stanowić obejście tej zasady. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w odpowiedzi, że z uwagi na to, iż rolnik po pierwszy w 2013 roku składał wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 i nie były mu doręczone załączniki graficzne, z uwagi, że. działka ewidencyjna nr [...]uległa podziałowi na dwie działki o nr [...], zasadnym było wezwanie rolnika do złożenia wyjaśnień odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości, umożliwienie mu złożenia korek zaznaczenia działki rolnej na załączniku graficznym. Podniesiono, że w decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy ograniczył się, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa., do wskazania na czym polegała wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w jakim zakresie organ I instancji musi dodatkowo wyjaśnić sprawę. Dokonanie bowiem oceny prawidłowo ustalonego, pełnego stanu faktycznego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnej dla sprawy części, a to nie leży w sferze kompetencji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie p.p.s.a Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. z dnia [...]listopada 2014 r. uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W tej sytuacji, z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok NSA z 4.11.2014 r., II OSK 2279/13, LEX nr 1592135). Tym samym, ocena Sądu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazuje to, że na podstawie art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 20.02.2014 r., II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 Kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 Kpa, uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, a to postępowanie ma jedynie charakter uzupełniający. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). Jak już wskazano, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (zob. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Mając na względzie zarzuty skargi podnieść trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kpa. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w oparciu o niewyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a konieczny, wskazany do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt, w sprawie wystąpiła sytuacja, iż rolnik po pierwszy w 2013 roku składał wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 i nie były mu doręczone załączniki graficzne. Ponadto sporna działka ewidencyjna nr [...]uległa podziałowi na dwie działki o nr [...]. W tej sytuacji, jak trafnie wskazał organ Agencji, zasadne i konieczne było wezwanie strony do złożeni wyjaśnień odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości, umożliwienie jej złożenia korek, zaznaczenia działki rolnej na załączniku graficznym. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie ponownego wyjaśnienia wymaga analiza danych ZSZiK dotyczących działki rolnej F (nr [...]). Tym samym, bez przeprowadzenia powyższego postępowania wyjaśniającego w wskazanym powyżej zakresie, przedwczesne było przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 do powierzchni mniejszej niż zadeklarowana, nałożenie sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni, na podstawie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Dla prawidłowego ustalenia w sprawie, pełnego stanu faktycznego, konieczne stało się, jak wskazał organ, wezwanie strony do złożenia wyjaśnień i umożliwienie mu dokonanie stosownej korekty we wniosku, poprzez dostosowanie deklaracji do aktualnych danych znajdujących się w bazie LPIS i wyrysowanie na załączniku graficznym działki rolnej F. Dopiero po otrzymaniu stosownej korekty wniosku oraz oznaczonego załącznika graficznego, organ pierwszej instancji, powinien ponownie wyznaczyć powierzchnię PEG w oparciu o pełne dane i przed wydaniem decyzji umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy oraz umożliwić przedstawienie przeciwdowodów. Powyższe wskazuje, że dokonanie wskazanych działań i ustaleń wymagało więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnej dla sprawy części, a wiec w zakresie wykraczającym poza kompetencję organu II instancji, określoną w art. 136 kpa. Ta wada postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 Kpa, powodowało więc konieczność ponownego przeprowadzenie postępowania, w kwestii ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Bowiem, jak wynika z przepisów regulujących przedmiotowe płatności, dla ustalenia tej płatności, jej wysokości i ewentualnych nieprawidłowości, niezbędnej jest określenie powierzchni gruntów kwalifikujących jej przyznanie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawą), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/ 2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z ust. 1a art. 7 ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, iż zakres spraw (okoliczności), który wymaga wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. Nie trafne są sformułowania skargi, że te naruszenia maja wyłącznie charakter techniczny. Zmiana powierzchni uprawniającej do płatności, bezpośrednio rzutuje na wielkość przyznanej płatności skarżącemu na rok 2013. Dostrzec również przyjdzie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w przepisie art. 138 § 2 Kpa oraz wskazał przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa i wbrew subiektywnym twierdzeniom inwestorów (skarżących), jest ona dla nich korzystna, bowiem organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do szczegółowego wyjaśnienia, czy występuje różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Co następnie umożliwi skarżącym zweryfikowanie treści wydanej w ten sposób decyzji i ewentualnego zgłoszenia merytorycznych zarzutów związanych z załatwieniem ich wniosku. Tym samym w sprawie nie można mówić, jak podniesiono w skardze, o naruszeniu zasady reformationis in peius. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego. Służy wyjaśnieniu, czy zasadnie wykluczono powierzchnie przedmiotowej działki z płatności i zmniejszono kwotę przyznanej płatności rolnej. Przepis art. 139 Kpa ustanawiający zasadę reformationis in peius służący ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, precyzyjnie określa wyjątki od stosowania tej zasady. Zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 Kpa, oraz art. 136 i 139 Kpa, skarga oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.