III SA/Wr 55/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Barbara Ciołek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. V. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 203/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 400 (czterysta) złotych; II. stwierdza że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku nie ma charakteru rażącego; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. V. zwrócił się 25 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu) do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W dniu 24 stycznia .2020 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w zakresie złożonego wniosku. Wyrokiem z 22 maja 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 203/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 700 złotych a także zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 1 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami postepowania. Organ pismem z 7 września 2020 r. wezwał o podanie informacji potrzebnych do dokonania przelewu zapłaty określonej sumy pieniężnej w wykonaniu wyroku z dnia 22 maja 2020 r. (sygn. akt. III SAB/Wr 203/20). Nadto organ pismem z 15 września 2020 r. wezwał stronę do złożenia dodatkowych dowodów w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania pisma pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z dnia 23 września 2020 r. (07.10.2020 r. data wpłynięcia) organ zwrócił się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o pilne wykonanie przelewu zgodnie w ww. wyrokiem z dnia 22 maja 2020r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę. Dnia 3 grudnia 2020 r. (18 stycznia 2021 r. wpływ do organu) skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wezwał Wojewodę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 maja 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 203/20). W dniu 12 stycznia 2021 r. do organu doręczona została skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Strona wniosła o • wymierzenie kary grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z wydanego wyroku, a to załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy • przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 złotych uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa • przyznanie od organu na rzecz skarżącego z powołaniem art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł (tysiąc złotych) • wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że praktyka niewykonania wyroku w ustawowym terminie ze strony organu wpisuje się w nieakceptowalny sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie jego terminowości, co więcej będący przedmiotem pierwotnej skargi. Uzasadniając żądanie przyznania kwoty pieniężnej strona skarżąca podniosła, że żądana kwota 1000 zł , to kwota, która stanowi niespełna 4,8% kwoty wynikającej z art. 149 par 2 p.p.s.a. i ma stanowić formę rekompensaty dla skarżącego. Wysokość kwoty zdaniem strony wydaje się uzasadniona, tym bardziej, że przewlekłość organu w sprawie jest znaczna i wynosi ponad 4 miesiące wobec czego zdaniem skarżącego rekompensata pieniężna w wysokości 250 zł za każdy miesiąc zwłoki (1/2 minimum egzystencji w 2019 r.) nie wydaje się być kwotą wygórowaną. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 26 stycznia 2021 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ stwierdził, iż istnieją obiektywne przesłanki, które wpłynęły na niewykonanie wyroku w zakreślonym terminie. Organ wskazał, że wyrok został wykonany w zakresie pkt V i VI, zwracając uwagę, że pismem z dnia 7 października 2020 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o wykonanie stosownego przelewu. Natomiast zwłoka w wykonaniu wyroku w zakresie pkt III jest zdaniem organu skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania wielu różnych spraw oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ważnego do dnia 26 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 3 grudnia 2020 r. (18 stycznia 2021 r. wpływ do organu)., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 22 maja 2020 r. (sygn. akt. III SAB/Wr 203/20), tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wydanie karty pobytu w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku z 22 maja 2020 r., (sygn. akt. III SAB/Wr 203/20) z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 3 września 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy. termin upłynął zatem w dniu 17 września 2020 r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski załatwił przedmiotową sprawę, wydając skarżącemu decyzję w dniu 26 stycznia 2021 r. tj. po prawie pięciu miesiącach po wyznaczonym terminie. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ karty pobytu, zaistniały. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 400 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 22 maja 2020 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że 26 stycznia 2021 Wojewoda zakończył postępowanie wydając decyzję. Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy z 26 stycznia 2021 r. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że, została pozbawiona prawa do rzetelnego procesu. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna w wysokości 200 zł, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.