III SA/Wr 552/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] lipca 2020 r. nr [...]. Decyzją z 24 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu ( ZUS, organ,) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. dalej stawa o Covid-19) utrzymał w mocy w całości decyzję z 4 lipca 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r M. K. (dalej: strona, skarżąca). Jak wynika z akt sprawy strona złożyła 16 kwietnia 2020r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek za: marzec, kwiecień, maj 2020 r. We wniosku zaznaczyła, że ubiega się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za płatników, którzy na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszali do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób. Pismem z 4 czerwca 2020 r. strona (odpowiadając na wezwanie organu) przesłała na adres mailowy ZUS oświadczenie, że jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą- pozarolniczą opłacającą składki wyłącznie za siebie, w piśmie strona podała, że kwota przychodu za pierwszy miesiąc, za który składany był wniosek o zwolnienie z opłacania składek wyniosła 17815,00 zł. ale dochód wyniósł 872,45 zł. Decyzją z 4 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zo ust. 1 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Covid-19 i podkreślił, że wniosek złożony przez skarżącą 16 kwietnia 2020 r. dotyczył płatnika, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie). ZUS wskazał, że na koncie rozliczeniowym strony widnieją deklaracje z kodem tytułu ubezpieczenia [...], na których wykazana jest skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, wyłącznie za siebie . W konsekwencji ZUS wskazał, że we wniosku strony brak jest określenia kwoty przychodu za pierwszy miesiąc, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania składek i to spowodowało odmowę zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Pismem z 6 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie zwolnienia za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Jednocześnie wskazała, że ustosunkowując się do pisma ZUS z 4 czerwca 2020 r. , w dniu 5 czerwca 2020 r. złożyła oświadczenie wyjaśniające, że w złożonym wniosku występuje jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą gospodarczą i opłaca składki wyłącznie za siebie oraz podała osiągnięty przychód za pierwszy miesiąc, za który składany był wniosek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS przywołał stan faktyczny sprawy i powołując się na art. 31 zq ust. 8 ustawy o Covid-198 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że kryterium dochodowe zostało w prowadzone od kwietnia 2020 r. W rozpoznawanej sprawie brak jest udokumentowanego dochodu za kwiecień 2020 r., tym samym utrzymał w mocy decyzję z 4 lipca 2020 r. (470000/71/281886/2020/RDZ) odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Nie godząc się z tą decyzją skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowej decyzji zarzuciła zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 31zo ust. 2a ustawy o Covid-19 poprzez jego niezastosowanie, 2) inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. : art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie koniecznego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w szczególności poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zebrania materiału dowodowego dot. wysokości dochodu i przychodu Skarżącej w kwietniu 2020 r. Mając na względzie wskazane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w części, w jakiej nie zwalnia skarżącej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 roku do maja 2020 roku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania w tej sprawie jest decyzja ZUS z 24 lipca 2020 r., która utrzymała w mocy decyzję ZUS z 4 lipca 2020 r. odmawiając skarżącej praw do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Przepisy zawarte w k.p.a. stanowią między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.), jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).Nie można również pominąć przepisu art. 79 a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przypomnieć też należy , że przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. zgodnie z którymi: "Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§2).Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§3)" - stosuje się. Konsekwentnie przypomnieć więc należy art. 79 a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W myśl art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7 (czyli decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo), płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powołanych wyżej unormowań wynika, że również ustawa COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. co do zasad prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek, a w szczególności do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zastosowanie znajdą ogólne zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takie jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić należy, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 793/21 dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, dalej CBOSA). W konsekwencji przywołać należy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15, CBOSA), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 (CBOSA) "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)". Sąd przywołał powyższe reguły postępowania administracyjnego, gdyż upatruje wadliwego rozstrzygnięcia ZUS w ich niestosowaniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ZUS kontrolując wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec - maj 2020 r. wniesiony przez stronę zwrócił się co prawda do skarżącej w piśmie z 4 czerwca 2020 r. próbując ustalić, na jakiej podstawie skarżąca złożyła swoją prośbę, jednak rozpatrując sprawę po raz pierwszy zupełnie nie wziął pod uwagę odpowiedzi strony, w żaden sposób nie odniósł się do pozyskanych informacji i wskazał jedynie, że przedmiotowy wniosek dotyczy płatnika, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie), a z konta rozliczeniowego, które skarżąca posiada w ZUS wynika, że jest ona sobą prowadząca działalność gospodarczą, wyłącznie za siebie, w konsekwencji we wniosku brak jest określenia kwoty przychodu za pierwszy miesiąc, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że w wezwaniu organu nie wskazał na podstawie, której regulacji prawnej organ wzywa stronę o podanie przychodu bądź dochodu, brak wskazania za który konkretnie miesiąc ZUS domaga się powyższych danych. Tak nieprecyzyjne wezwanie spowodowało, że skarżąca wyjaśniła, że składając wniosek występowała, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pozarolniczą i opłacała składki wyłącznie za siebie, natomiast w pierwszym miesiącu za który składany jest wniosek osiągnęła przychód 17 815 zł., ale wskazała, że dochód wyniósł 872, 45 zł. Takie działanie organu nie zasługuj na akceptację narusza bowiem przywołany art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. Opisane postepowanie ZUS, który po raz pierwszy rozstrzygał przedmiotową sprawę, zasługuje na ocenę Sądu, gdyż ponownie ją rozpoznając organ nie skorzystał z możliwości wynikające z treści art. 15 k.p.a. i nie rozpoznał ponownie sprawy mając na uwadze reguły wynikające z art. 7, art. 8, art. 11 , art. 77 §1, art. 80 k.p.a., bowiem utrzymując w mocy decyzję z 24 lipca 2020 r. wskazał jedynie jako powód odmowy zwolnienia z opłacania składek, brak podanego przez skarżącą dochodu za kwiecień 2020 r., w dalszym ciągu nie wyjaśniając stronie dlaczego podany przez nią dochód i przychód jest niewłaściwy i dlaczego domagał się konkretnie przychodu i dochodu uzyskanego przez stronę za miesiąc kwiecień 2020 r.. Powyższe decyzje zapadły w sytuacji, kiedy ZUS dysponował oświadczeniem strony, które było odpowiedzią na zadane przez organ pytanie. W oświadczeniu tym strona stwierdziła, że występuje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą opłacającą składki wyłącznie za siebie i podała, wysokość przychodu i dochodu jaki osiągnęła w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek. Wydając decyzję z 4 lipca 2020 r. organ nie odniósł się w ogóle do oświadczenia strony, którego sam się domagał. Dodatkowo ponownie rozpatrując sprawę organ nie odniósł się w ogóle do kwestii podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym strona wprost powołuje się na złożone przez siebie oświadczenia. Organ przywołał stan faktyczny a uzasadnieniem ponownej odmowy udzielenia stronie zwolnienia z opłacania składek było stwierdzenie, że "We wniosku o ponowne rozpatrzenie prosi Pan o korektę wniosku RDZ poprzez oznakowanie zwolnienia z opłacania składek - sam za siebie, a przychód za marzec 2020 r. wyniósł 17815,00 zł. ale dochód wyniósł 872,45 zł. Brak jest dochodu za kwiecień 2020 r. utrzymuje w mocy decyzję z 4 lipca 2020 r. znak: 470000/71/281886/2020/RDZ odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r." Tym samym organ ponownie rozpoznając sprawę skarżącej nie wziął pod uwagę w ogóle twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i się do nich nie ustosunkował. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza powołaniem przepisów prawa, sprowadza się jednego krótkiego akapitu. W konsekwencji organ naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., której zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczności, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 291/21, CBOSA). Przywołane wady obu decyzji ZUS były konsekwencją naruszenia przez ZUS przepisów postępowania w tej sprawie, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że organ wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień pismem z 4 czerwca 2020 r., nie wskazał, za który konkretnie miesiąc strona ma podać uzyskiwany przychód ewentualnie przychód i dochód. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca została wprowadzona przez pracowników organu w błąd, gdyż zamiast powołać się na konkretną (uzależnioną od daty złożenia wniosku) podstawę prawną wezwania, czyli: art. 31 ust 2 bądź art. 31ust, 2a ustawy o Covid - 19 i konsekwentnie wskazać w jakich miesiącach skarżąca może się ubiegać zwolnienia z opłacania składek i który z miesięcy będzie pierwszym miesiącem za który składany jest wniosek o zwolnienie za który należy podać wysokość uzyskanego przychodu, bądź przychodu i dochodu. Ponadto otrzymawszy odpowiedź nie wzięli jej pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy odczytując podane przez skarżąca informacje wybiórczo w korzystny dla przyjętego rozstrzygnięcia sposób. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W konsekwencji stwierdzając naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a., które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.