III SA/Wr 556/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi W.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. numer [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2019 r. skierowanym do GOPS w K., W. N. (dalej jako: strona, skarżący) wystąpił o zawieszenie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Pismem z dnia 11 marca 2019 r. ([...]) Kierownik GOPS w K. poinformował skarżącego o tym, że nie wystąpi o zawieszenie egzekucji. Na pismo organu z dnia 11 marca 2019 r. skarżący złożył odwołanie. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr SKO 4317/51/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że pismo z dnia 11 marca 2019 r. nie tylko nie mogło być, ale i nie jest decyzją administracyjną. Zatem wniesione przez skarżącego odwołanie musiało zostać uznane za niedopuszczalne z racji próby wykorzystania takiego środka zaskarżenia w stosunku do działania organu administracji niebędącego decyzją administracyjną. Organ wskazał, że powyższe pismo (z dnia 11 marca 2019 r.) poprzestaje na informowaniu - nie zawiera zwrotów wskazujących na rozstrzyganie o uprawnieniach/obowiązkach skarżącego. Poza tym, Kierownik GOPS w K. nie wskazuje w tym przypadku na to, że działa z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. W świetle utrwalonych poglądów doktryny i judykatury tego rodzaju sytuacja stanowi zaś kolejny argument (w szczególności w kontekście jednego z wymagań stawianych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wskazujący na "niedecyzyjny" charakter omawianego pisma. Jednocześnie organ zauważył, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje podstawy prawnej do podejmowania decyzji administracyjnej w przedmiocie wystąpienia przez organ administracji publicznej o zawieszenie egzekucji, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 670). Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 310/19), stwierdzając, że zaskarżone postanowienie SKO narusza prawo, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że wobec treści wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego kluczowe było wyjaśnienie istnienia tej okoliczności i jej ocena jako przeszkody do prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie Sądu, mogła i powinna być wyjaśniona przez organ. Organ dokonując tej oceny powinien mieć na względzie, że zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Wskazał, że jak wynika z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego rodzaju sprawy dotyczące należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego podlegają egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a). Z treści art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że wniosek o zawieszenie egzekucji wymaga zgody organu właściwego wierzyciela. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracji czy do sądu. Organ II instancji winien ustalić zatem do kogo skierowany jest wniosek skarżącego oraz rozważyć, w jakiej formie powinien zareagować organ do którego wpłynął wniosek skarżącego oraz w jakiej formie powinno zareagować Kolegium na wniesione odwołanie (zażalenie). W ocenie Sądu, wykładnia art. 1 pkt 1 k.p.a. zaprezentowana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – bez analizy powyższych przepisów - nie była prawidłowa. Wskazano, że kontrolowana sprawa stanowi przypadek brzegowy, bowiem podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracji publicznej, egzekucja toczy się w oparciu o przepisy k.p.c., organem egzekucyjnym jest komornik sądowy. Dalej Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie. W ocenie Sądu, Kolegium powyższych unormowań nie wzięło pod uwagę i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle powyższych regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. w sprawie I GSK 602/20 uchylił wyrok tutejszego Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, Następnie stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zawarto trzy fragmenty, które według Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają w sprzeczności. W ocenie NSA wyjaśnienie konstrukcji prawnej odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) nie nawiązuje do dalszych wywodów Sądu, które dotyczą problematyki przestrzegania z urzędu właściwości. Dalej wskazano na zasadne zwrócenie uwagi przez tutejszy Sąd, że ponieważ w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym sprawy o zawieszenie egzekucji sądowej, to w pierwszej kolejności należy ustalić, do kogo skierowany jest wniosek - czy do organu administracyjnego, czy do sądu. W dalszej kolejności NSA podał, że w zaskarżonym wyroku wskazano na obowiązek organu odwoławczego w zakresie ustalenia, do kogo skierowano wniosek skarżącego oraz w zakresie rozważenia, w jakiej formie powinien zareagować organ, do którego wpłynął ten wniosek i w jakiej formie powinien zareagować organ odwoławczy. Końcowo NSA zwrócił uwagę, na stanowisko Sądu, że wniosek skarżącego wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez k.p.a. formie. Podsumowując, zdaniem NSA nie wiadomo, czy pismo skarżącego wniesione do organu pierwszej instancji powinno spotkać z się z odmową wszczęcia postępowania, czy też organ powinien je załatwić w sposób przewidziany w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie, czy też wreszcie organ ten powinien ustalić, do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracyjnego, czy do sądu i po dokonaniu tych ustaleń wskazać na dalsze czynności. Zatem Sąd winien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wypowiedzieć się w sposób jednoznaczny i konkretny, jakie działania powinny podjąć organy administracyjne obu instancji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. w sprawie I GSK 602/20 uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie stwierdził przy tym zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji. Badając sprawę w tak oznaczonym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym ponieść, że Sąd w niniejszej sprawie nie był władny do oceny, czy merytorycznie słuszne było stanowisko organu odnośnie nie wystąpienia o zawieszenie egzekucji (które to stanowisko kwestionował skarżący), a jedynie do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że co do zasady zgadza się z oceną organu odnośnie charakteru informacji o nie wystąpieniu przez organ administracji publicznej o zawieszenie egzekucji. Istotnie pismo organu z dnia 11 marca 2019 r. stanowi wyłącznie informację i w żaden sposób nie rozstrzyga o uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego. Zasadnie też stwierdza organ, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje podstawy prawnej do podejmowania decyzji administracyjnej w przedmiocie wystąpienia przez organ administracji publicznej o zawieszenie egzekucji, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 670). Jednakże w ocenie Sądu w przeprowadzonym postępowaniu organ przedwcześnie wypowiedział się w kwestii dopuszczalności złożenia odwołania. W sprawie zabrakło przede wszystkim analizy pisma (wniosku) z dnia 15 lutego 2019 r., w którym skarżący wystąpił o zawieszenie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Pismo to, skierowane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zatytułowane "wniosek w sprawie zawieszenia egzekucji komorniczej wobec wykonania planu ratalnego" zawiera prośbę o "uwzględnienie wniosku o zawieszenie egzekucji" oraz następujące uzasadnienie tej prośby: "ponieważ płacę świadczenia na bieżąco i nie zalegam z płatnością rat". Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów ustawy. W ocenie Sądu, uwzględniając treść tego przepisu oraz biorąc pod uwagę sformułowania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r., nie sposób przesądzić, czy właściwy do rozpoznania tego wniosku jest organ administracji publicznej, sąd czy też komornik sądowy, który jako organ egzekucyjny jest uprawniony do zawieszenia egzekucji sądowej Zgodnie bowiem z treścią art. 820 k.p.c., organ egzekucyjny zawiesza postępowanie na wniosek wierzyciela, zaś na wniosek dłużnika postępowanie ulega zawieszeniu, jeżeli sąd zawiesił natychmiastową wykonalność tytułu lub wstrzymał jego wykonanie albo dłużnik złożył zabezpieczenie konieczne według orzeczenia sądowego do zwolnienia go od egzekucji. Zatem zarówno wierzyciel, jak i dłużnik uprawnieni są do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie tego postepowania przez sąd przewidziane jest natomiast m.in. w przepisie art. 821 § 1 k.p.c. Należy przy tym podkreślić, że z samego faktu, iż strona skierowała omawiany wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., nie sposób wywieść, że ten organ jest z całą pewnością właściwy w sprawie. Na powyższą kwestię dotyczącą konieczności wyjaśnienia w pierwszej kolejności, do kogo skierowany jest wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r., zwrócił uwagę NSA w powołanym wyżej, wiążącym tutejszy Sąd, wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. w sprawie I GSK 602/20. W wyroku tym wprost wskazano, że zasadne było stwierdzenie przez tutejszy Sąd, że ponieważ w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym sprawy o zawieszenie egzekucji sądowej, to najpierw należy ustalić, do kogo skierowany jest przedmiotowy wniosek. Przesądzenie tej kwestii będzie rzutowało na dalsze czynności organu. Konsekwencją stwierdzenia, że właściwym adresatem pisma jest sąd lub komornik sądowy, będzie przekazanie pisma skarżącego do odpowiedniej instytucji. Dopiero po ewentualnym stwierdzeniu, że wniosek skierowany jest mimo wszystko do organu administracyjnego, możliwe byłoby podjęcie przez organ dalszych czynności w sprawie wniosku. Trzeba przy tym zasygnalizować, że organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania po myśli art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacjach oczywistych, w których np. sprawa będąca przedmiotem wniosku (wyznaczona treścią żądania) nie mieści się w ogóle w kategorii spraw administracyjnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja obecnie nie zachodzi, ponieważ kwestia dotycząca charakteru, a przede wszystkim adresata pisma skarżącego nie została przez organ wyjaśniona. Należy w tym miejscu wskazać, że, jak stanowi przepis art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze treść zacytowanego przepisu, organy winny były tuż po złożeniu przez stronę przedmiotowego pisma wyjaśnić stronie treść mających zastosowanie przepisów prawa i ewentualnie wezwać stronę do sprecyzowania wniosku w omawianym zakresie, a nie przyjmować, że wniosek strony skierowany jest do organu administracyjnego w sytuacji, w której jego treść (i tytuł) nie dawały ku temu jednoznacznych podstaw. Z pewnością zatem nie było właściwym stwierdzanie niedopuszczalności odwołania bez wcześniejszego przeanalizowania powyższych kwestii. Rozważenie, do kogo tak naprawdę skierowane jest pismo skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r., zapobiegłoby niepotrzebnemu mnożeniu "bytów prawnych" i skierowałoby postępowanie na właściwe tory, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Wobec powyższego, mając na względzie, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, a to art. 8, art. 9 i art. 19 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest najpierw ustalić, do kogo skierowany jest wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r. i po dokonaniu tych ustaleń podjąć stosowne czynności w sprawie. W razie stwierdzenia, że pismo to skierowane jest do sądu lub komornika, obowiązkiem organu będzie przekazanie tego pisma do właściwej instytucji.