III SA/Wr 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy J. postanowiła: "Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego Gminy J. Pana J. W. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności". W uzasadnieniu tego aktu organ stanowiący wskazał, że J. W. naruszył art. 24f ust. 1 (radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g."), gdyż – będąc radnym Gminy J. – pełnił równocześnie funkcję członka zarządu stowarzyszenia – "A" w J. – wynajmującego w ramach prowadzonej działalności boisko sportowe, będące mieniem komunalnym Gminy J. Potwierdzeniem zawarcia umowy najmu boiska sportowego w J. jest pismo "B" S.A. z dnia [...] r. Konsekwencją naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wygaśnięcie mandatu radnego, co wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze. zm.), przy czym wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy, doręczając niezwłocznie uchwałę w tym zakresie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu. J. W. – po wezwaniu Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia kwestionowanej uchwały – skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi radny oświadczył, że nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albowiem klub sportowy, w którego władzach działa, nie prowadzi statutowo działalności gospodarczej. Wszystkie pozyskane środki są przeznaczane na działalność sportową, która niejednokrotnie wspomagana jest z własnych środków. Uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego skarżący uważa za przejaw walki politycznej, której jest ofiarą. Podkreśla przy tym, że od młodych lat grał w piłkę w wielu klubach sportowych, później zaś zdobył kwalifikacje trenera i trenował zawodników. Zdobyte doświadczenie organizacyjne chciał przenieść do klubu w rodzinnej miejscowości skarżącego. Funkcja pełniona w zarządzie klubu miała charakter czysto społeczny. W takiej sytuacji zaskarżona uchwała krzywdzi skarżącego i zamyka mu drogę do dalszej działalności społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do wywodów skarżącego, organ stanowiący zauważył, że bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje fakt przeznaczania środków uzyskanych z wynajmu boiska na cele statutowe "A" w J. Kilkakrotne wynajmowanie boiska sportowego (stanowiącego mienie Gminy J.) przez jego użytkownika (klub "A") innym podmiotom stanowi wykorzystywanie mienia komunalnego według art. 24f ust. 1 u.s.g. Dokonanych ustaleń nie zmieniają – zdaniem Rady Gminy J. – postanowienia statutu o nieoprowadzeniu przez Klub działalności gospodarczej, skoro Klub korzystający nieodpłatnie z mienia Gminy kilkakrotnie wynajmował boisko innym podmiotom w celach zarobkowych. W takiej sytuacji radny, będący członkiem zarządu Klubu, naruszył zakaz ujęty w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia radnego Gminy J. Pana J. W. ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Ponieważ w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały znalazł się art. 24f ust. 1 u.s.g., przeto ocenę legalności tej uchwały należy zacząć od zbadania, czy organ stanowiący gminy wykazał wystąpienie w rozpoznawanej okoliczności naruszających zakaz sformułowany w tym przepisie. Zakresem podmiotowym zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. objęci są radni, którzy w tej samej gminie wykonują mandat i prowadzą sami lub wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą z wykorzystaniem jej majątku, zarządzają działalnością innych podmiotów wykorzystujących mienie tejże gminy lub występują w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika takich podmiotów. Uzasadnieniem takiego unormowania jest dążenie do wyeliminowania przypadków, w których radny – jako członek organu stanowiącego gminy właściwego do określania zasad zarządu mieniem tej gminy – miałby możliwość większego oddziaływania na gospodarowanie mieniem gminy ze skutkiem korzystnym dla siebie i osób prowadzących z nim działalność oraz dla podmiotów, w których radny zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ten sposób ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia komunalnego gminy, w której radny pełni funkcję. Z ustaleń poczynionych przez organ stanowiący nie wynika, by skarżący samodzielnie lub z innymi osobami prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy J., czy też był przedstawicielem lub pełnomocnikiem podmiotu prowadzącego taką działalność, a tym samym w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił ani pierwszy, ani trzeci z przypadków objętych w art. 24f ust. 1 u.s.g. W takim stanie rzeczy pozostało do rozważenia, czy postępowanie skarżącego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością "A" w J., który wykorzystywał mienie Gminy J. Organ stanowiący Gminy J. przyjął, że działanie skarżącego w charakterze członka zarządu Klubu wypełnia przesłankę "zarządzania" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Takiemu zapatrywaniu nie można zarzucić wadliwości, zwłaszcza że znajduje ono mocne wsparcie nie tylko w restrykcyjnym charakterze unormowań antykorupcyjnych (do których należy również art. 24f ust. 1 u.s.g.), ale także w judykaturze. Jeżeli przez "zarządzanie" według art. 24f ust. 1 u.s.g. rozumieć kompetencję umożliwiającą podejmowanie wiążących decyzji w zakresie działalności innego podmiotu wykorzystującego mienie komunalne gminy, której radnym jest osoba mająca w konkretnej sytuacji takie kompetencje, to skarżący, jako członek organu kolegialnego i zarządzającego działalnością Klubu, należy do kręgu osób "zarządzających", a więc mogących czynić użytek z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego Gminy J. Skoro zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje także radnego zarządzającego działalnością innych podmiotów wykorzystujących mienie gminy, w której pełni funkcję radnego, przeto zakaz ten narusza zarówno radny zarządzający jednoosobowo wykorzystaniem mienia komunalnego, jak i radny czyniący to wspólnie (tak jak skarżący) z pozostałymi członkami odpowiedniego organu stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 2512/10). Zaskarżonej uchwały nie mogą podważyć argumenty skarżącego o społecznym jedynie pełnieniu funkcji członka zarządu Klubu oraz o nieprowadzeniu przez tę jednostkę działalności gospodarczej. Po pierwsze, w kontekście art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest istotne, czy radny – uczestniczący w zarządzaniu działalnością z udziałem mienia komunalnego – uzyskuje dochód lub inne korzyści osobiste z tytułu zarządzania taką działalnością, czy też zarządza nieodpłatnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., II OSK 140/11). Celem ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oraz zarządzania taką działalnością, było zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego do ułatwienia dostępu do tego mienia zarówno przez samego radnego, jak i przez podmiot wykorzystujący takie mienie, jeżeli radny uczestniczy w zarządzaniu taką działalnością. Nie można przy tym tracić z pola widzenia okoliczności, że radny, jako członek zarządu klubu sportowego ma z jednej strony wpływ na działalność klubu, z drugiej zaś, jako członek organu stanowiącego gminy, dysponuje instrumentami oddziałującymi na sposób wykorzystania mienia komunalnego w stopniu znacznie większym aniżeli osoba niemająca takiego statusu. Stąd też dla wygaśnięcia mandatu radnego w związku z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 24f u.s.g. nie ma znaczenia fakt, że radny nie pobiera wynagrodzenia za zarządzanie (udział w organie zarządzającym) klubem sportowym wykorzystującym mienie gminy, gdyż nawet w takim przypadku nie zachowa swego mandatu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2009 r., II SA/Bk 241/09). Po drugie, zakazu ujętego w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie niweczy argument wskazujący, że Klub "nie prowadzi statutowo działalności gospodarczej". W tym zakresie nie są bowiem istotne postanowienia statutu, lecz faktyczne przedsięwzięcia Klubu. Te zaś, jak pokazuje materiał dowodowy, polegały na wynajmowaniu osobie trzeciej pozostającego w dyspozycji Klubu boiska, składnika mienia Gminy J., co stanowi przejaw działań o charakterze gospodarczym, nastawionych na uzyskanie przez Klub korzyści majątkowych (wszak najem jest ex definitione umową odpłatną i wzajemną – art. 659 § 1 k.c.). Nie ma przy tym znaczenia, na jaki cel Klub przeznacza korzyści osiągnięte wskutek takich czynności prawnych. Fakt, że dochody stowarzyszenia z tego rodzaju działań są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia bowiem charakteru gospodarczego czynności prawnych dokonanych przez Klub (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10). W tym kontekście nie ma znaczenia – podnoszona w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] r. – okoliczność, że "budynek szatni został wybudowany w całości ze środków "A" J. a "konsekwencją takiego stanu rzeczy było to, że Wójt Gminy w 2007 r. rozwiązała umowę na dostawę energii elektrycznej do szatni i umowa taka została zawarta z Klubem, jako właścicielem szatni", gdyż kwestia tytułu prawnego do wzniesionego przez Klub obiektu nie jest przesłanką uchylającą zakaz ujęty w art. 24f ust. 1, skoro Klub wykorzystuje w swej działalności boisko stanowiące mienie Gminy J. Po trzecie, na byt prawny zaskarżonej uchwały nie ma również wpływu okoliczność, czy Klub, w którego zarządzie zasiadał skarżący, dokonał jednej, czy też kilku czynności prawnych noszących znamiona działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Dlatego też – mając na uwadze cel i funkcje unormowania zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. – można zasadnie twierdzić, że odpłatne świadczenie usług (oddawanie w najem komunalnego boiska i związanych z nim obiektów) przez klub sportowy (bez względu na sposób wykorzystania lub przeznaczenia uzyskanych korzyści), w którym radny jest członkiem organu zarządzającego (bez względu na to, czy radny uzyskuje z tego tytułu jakiekolwiek dochody lub inne osobiste korzyści), jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., II OSK 702/08). Wsparciem dla takiej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. są również orzeczenia dotyczące przypadków podobnych do rozpoznawanego. Sądy administracyjne uznały bowiem, że stowarzyszenia korzystające z gminnych obiektów sportowych i pobierające opłaty za organizowane mecze piłkarskie (sprzedaż biletów wstępu), jak też opłaty od sponsorów za ustawianie reklam, prowadzą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., VIII SA/Wa 703/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r. III SA/Gd 555/10). Po czwarte, na byt prawny zaskarżonej uchwały nie ma wpływu fakt rezygnacji przez skarżącego w dniu [...] r. z członkowstwa w zarządzie Klubu (co podniesiono w piśmie procesowym z dnia [...] r.), gdyż taka czynność skarżącego nie wywołuje wstecznych skutków prawnych, może natomiast oddziaływać na przyszłość od chwili jej dokonania. Po piąte, na uznanie zasługują – wskazane w skardze – dokonania sportowe, organizacyjne i trenerskie skarżącego a także zaangażowanie w działalność Klubu. Okoliczności te nie znoszą jednak zakazu ujętego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie uniemożliwia działalności radnego w Klubie wykorzystującym mienie Gminy J., pod jednym wszakże warunkiem, że skarżący (jako radny) nie będzie zarządzał taką działalnością, a więc także nie pozostawał członkiem kolegialnego organu zarządzającego funkcjonowaniem Klubu. Tego warunku skarżący nie spełnił. Po szóste, nie sposób uznać za "podstępne uchwalenie" (sformułowanie użyte przez skarżącego na rozprawie sądowej) zaskarżonego aktu nieujęcie tej sprawy w pierwotnym porządku obrad Rady Gminy J. i wprowadzenie takiego punktu przez przewodniczącego Rady dopiero pod koniec sesji. Nie ma bowiem ustawowego zakazu uzupełniania porządku obrad przez przewodniczącego Rady, jeżeli taką zmianę zaakceptuje organ stanowiący gminy. Skoro wszczęte skargą J. W. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postanowienia zarzutu wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.