III SA/Wr 571/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę. B. P. (skarżący, wnioskodawca) prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A", wnioskiem nr [...] z dnia 20 lipca 2020 r. wystąpił do D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP, organ) o dofinansowanie projektu pn. "Wsparcie na utrzymanie działalności firmy "A"". W dniu 18 sierpnia 2020 r. skarżący otrzymał odpowiedź od D. Instytucji Pośredniczącej, w której poinformowano go, o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie ww. projektu. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek nie spełnił kryteriów oceny formalno - mertytorycznej tj. kryterium nr 3 z załącznika nr 2 do Regulaminu Naboru Nr RPDS.01.05.01-IP.01-02-402/20 (Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD). Z definicji ww. kryterium wynika bowiem, że do złożenia wniosku uprawnieni są wyłącznie wnioskodawcy prowadzący na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą- zgodnie z odpowiednimi rejestrami - wskazaną poniżej działalność gospodarczą, tj: . • Sekcja I, cały Dział 55 - Zakwaterowanie • Sekcja I, cały Dział 56 - Działalność usługowa związana z wyżywieniem • Sekcja N, cały Dział 79 - Działalność organizatorów turystyki, pośredników i agentów turystycznych oraz pozostała działalność usługowa w zakresie rezerwacji i działalności z nią związane. • Sekcja R, cały Dział: 90. - Działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką 91. - Działalność bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostała działalność związana z kulturą 93 - Działalność sportowa, rozrywkowa i rekreacyjna Kryterium oceniane jest natomiast na podstawie zapisów wniosku oraz weryfikowane w oparciu o publiczne rejestry działalności gospodarczej. Według oceny organu przeprowadzającego nabór wniosków, skarżący błędnie wskazał w swoim wniosku, że na dzień 1 grudnia 2019 r. przeważającą działalnością, którą prowadził była działalność określona kodem PKD - 55.20 Z - (Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania), ponieważ zgodnie z historią wpisów w CEIDG, kod PKD - 55.20 Z, został wpisany w bazie w dniu 17-07-2020r. w miejsce kodu PKD - 43.39 Z - (Wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych). Skarżący w ustawowym terminie, złożył protest zarzucając organowi błędy w ocenie kryteriów formalno-merytorycznych wniosku. W szczególności zarzucił organowi niekompletną i zarazem dowolną ocenę informacji wynikających z CEIDG, co jego zdaniem miało istotny wpływ na błędny wynik oceny złożonego wniosku. Do protestu skarżący załączył wydruk dotyczący historii jego wpisów w CEIDG, na dowód, że w istocie dokonał w dniu 17 lipca 2020r. zamiany kodów PKD za skutek zaistniałej w dniu 1 listopada 2019 r. okoliczności zmiany wykonywanej przez niego przeważającej działalności gospodarczej. Wskazał, że zamiany dokonano niezwłocznie po analizie dokumentacji księgowej z której wynikało, że od wskazanej powyżej daty, przeważającą działalnością gospodarczą, była działalność określona kodem PKD - 55.20 Z. Zarząd Województwa D. ( dalej: ZWD) skarżoną obecnie uchwałą z [...] r. nr [...] nie uwzględnił protestu wnioskodawcy. W uzasadnieniu uchwały ZWD zgodził się z oceną projektu co do tego, że jakkolwiek wnioskodawca oświadczył we wniosku o dofinansowanie, że zakres projektu dotyczy wsparcia w ramach kodu PKD 55.20.Z - Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania i obecnie jest to zgodne z danymi w rejestrze, to jednak zgodnie z historią wpisu w CEIDG, na dzień 1 grudnia 2019 r., przeważającą działalnością wykonywaną przez wnioskodawcę była działalność "Wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych" (PKD 43.39.Z). W ewidencji, wnioskodawca zmienił (dodał) w sekcji PKD, "Przeważające PKD" na kod 55.20.Z dopiero w roku 2020, w miejsce usuniętego z tego pola kodu 43.39.Z. Tym samym wnioskodawca nie spełnił zatem wymogów Regulaminu naboru. Organ uznał ponadto, że załączony do protestu dokument, wyglądający jak wyciąg z tabelki z Excela i opatrzony tylko pieczątką firmową i podpisem właściciela, nie może być uznany za dokument wykazujący rodzaj przeważającej działalności, co wynikało z treści wyjaśnień zawartych w bazie pytań i odpowiedzi, przygotowanych jako materiał pomocniczy dla wnioskodawcy, i która została zamieszczona na stronie internetowej DIP w zakładce "często zadawane pytania (pytanie 16). ZWD podkreślił, że ponadto, dokumenty dołączane przez wnioskodawcę do wniesionego protestu, nie mogą być brane pod uwagę bowiem zgodnie z wyrokiem Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II GSK 370/10 "procedura odwoławcza nie służy umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek, w takim kształcie w jakim został złożony (i ewentualnie uzupełniony w terminie) był oceniony zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z kryteriami wyboru projektów". W skardze na powyższą uchwałę wnioskodawca wniósł o: 1) stwierdzenie, że ocena złożonego wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, 2) uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od ZWD kosztów procesu na rzecz skarżącego. Skarżący podniósł następujące zarzuty: a) naruszenie art. 37 ust 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (DZ U. z 2020 r., poz.818) – dalej: u.z.r.p., poprzez dokonanie przez organ wydający uchwałę nierzetelnej, wadliwej oceny kryteriów formalno - merytorycznych, które zgodnie z regulaminem nr RPDS.01.05.01-IP.01-02-402/20, skarżący spełnił; b) naruszenie art. 41 ust li 2 pkt 7 u.z.r.p. poprzez uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w kryterium nr 3 z załącznika nr 2 do Regulaminu Naboru Nr RPDS.01.05.01-IP.01-02-402/20 (Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD), podczas gdy w CEIDG na dzień złożenia wniosku, widniała informacja, że przeważającą działalnością wnioskodawcy w 01.12.2019r. była działalność o kodzie PKD - 55.20. tj. zgodnym z ww. kryterium; c) błędne zastosowanie art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. polegające na nieprecyzyjnym sformułowaniu regulaminu naboru wniosków, w zakresie oceny kryteriów formalno-materialnych, co skutkuje możliwością dowolnej ich interpretacji przez podmiot weryfikujący wnioski. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał i rozwinął argumentację podniesioną w proteście. Podkreślił, że zmiany kodu POKD dla przeważającej działalności dokonał 17 lipca 2020 r., niezwłocznie po tym jak zorientował się o podstawie do takiej zmiany po analizie dokumentacji księgowej, przy czym okoliczność uzasadniająca zmianę zaistniała już w dniu 1 listopada 2019r., co wskazano we wniosku aktualizacyjnym. Tak więc, jego zdaniem, zgodnie z aktualnym na dzień złożenia wniosku wpisem do CEIDG, przeważającą działalnością wnioskodawcy była od 1 listopada 2019 r. działalność objęta kodem PKD 55.20. Tym samym oceny projektu dokonano w sposób nierzetelny i stronniczy tj. według subiektywnych kryteriów organu, co naruszało prawo i miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZWD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów zalicza się u.z.p.r., która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania i obowiązujące przy tym zasady oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa u.z.p.r. nie wprowadza przy tym innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, niż przewidziane w art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, m.in. takich jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność, wywodzonych z przepisów u.z.p.r. (art. 37), a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Zakres sądowej kontroli merytorycznej oceny projektu, w tym także opinii ekspertów, będzie się zatem ograniczał do zbadania, czy nie doszło do pominięcia w tej ocenie określonych treści lub czy nie dokonano jej w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Merytoryczna weryfikacja wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma ona charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w dokumentacji konkursowej (por. wyrok z dnia 10 stycznia 2018 r., I SA/Ol 644/17, CBOSA). Sądowa kontrola zaskarżonej oceny projektu, w świetle sformułowanej w art. 37 u.z.p.r. zasady przejrzystości obejmuje również badanie, czy same kryteria kwalifikowania projektów zostały ustalone w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały oraz czy były w jednakowym stopniu dostępne dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) i konsekwentnie w ramach danego konkursu interpretowane. Ocena projektu będzie zatem naruszać prawo, jeśli została oparta o niejasno ustalone kryteria lub według ustalonego w sposób niejasny w regulaminie konkursu trybu wyboru projektów, a także gdy przyjęta w ocenie interpretacja zawartych w tym regulaminie reguł, wymogów oraz kryteriów wyboru nie daje się pogodzić z ich brzmieniem. W rozpoznawanej sprawie, Sąd w orzekającym składzie, nie stwierdził uchybień w powyższym zakresie. W ramach RPO WD 2014-2020 finansowane było m.in. działanie 1.5D – Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, dla którego ogłoszono konkurs horyzontalny 402/20, w ramach którego skarżący ubiegał się o dofinansowanie swojego projektu. Kryteria formalno-merytoryczne, nałożone na wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach powyższego konkursu, zostały określone w dokumentacji konkursowej – Regulaminie naboru RDPS.01.05.01-IP.01-02-402/20 do którego załącznikiem był m.in. wyciąg z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 uchwałą nr [...] z [...] Według obligatoryjnego kryterium nr 3: Rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, do złożenia wniosku o dofinansowanie uprawnieni byli wyłącznie wnioskodawcy prowadzący na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą - zgodnie z odpowiednimi rejestrami – działalność gospodarczą w zakresie: Sekcja I, cały Dział 55 – Zakwaterowanie, Sekcja I, cały Dział 56 - Działalność usługowa związana z wyżywieniem, Sekcja N, cały Dział 79 - Działalność organizatorów turystyki, pośredników i agentów turystycznych oraz pozostała działalność usługowa w zakresie rezerwacji i działalności z nią związane, Sekcja R, cały Dział - 90 Działalność twórcza związana z kulturą i rozrywką, 91 Działalność bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostała działalność związana z kulturą, 93 Działalność sportowa, rozrywkowa i rekreacyjna. Jak trafnie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę, omówione wyżej kryterium miało charakter zero-jedynkowy, jego niespełnienie uniemożliwiało otrzymanie dofinansowania i nie została w stosunku do niego przewidziana możliwość korekty. Powyższe zostało podkreślone w Regulaminie naboru, w którym w pkt 8. (Forma naboru) wyróżniono uwagę, że "W ramach kryteriów obligatoryjnych nie przewidziano możliwości dokonania korekty tj. wnioskodawca nie będzie wzywany do uzupełnienia/poprawy wniosku w przypadku niewypełnienia lub niepoprawnego jego wypełnienia. Jeżeli oceniający na podstawie wniosku o dofinansowanie nie będzie mógł dokonać oceny jakiegokolwiek z kryteriów, kryterium to uzna się za niespełnione, a ocena wniosku będzie negatywna. Dlatego też podczas wypełniania wniosku o dofinansowanie należy dochować należytej staranności i szczegółowo zweryfikować, czy wszystkie pola wniosku są wypełnione odpowiednią treścią i/lub poprawnymi wartościami" Wynikający z treści kryterium nr 3 krąg potencjalnych wnioskodawców/beneficjentów został określony za pomocą jasnych reguł. W treści kryterium jednoznacznie określono również sposób jego weryfikacji, wskazując, że jest ono oceniane "na podstawie dostępnych publicznych rejestrów działalności gospodarczej". Powiązanie pomocy z potwierdzeniem zapisami w dokumentach rejestrowych prowadzenia działalności w powyższym zakresie zostało odpowiednio wskazane również w samym Regulaminie naboru (pkt 6. Typy Wnioskodawców/beneficjentów). Wnioskodawca ubiegający się udzielenie pomocy obowiązany był zatem wykazać, że spełnia warunki kryterium, a ich weryfikacja powinna być możliwa na podstawie zapisów KRS/CEIDG, w której pod odpowiednimi kodami przedsiębiorca wskazuje w jakim zakresie prowadzi przeważającą działalność. Z brzmienia kryterium oraz zapisów Regulaminu naboru i ogłoszenia o naborze wynika przy tym, zdaniem Sądu, że wskazana tam data – 1 grudnia 2019 r. - dotyczy zarówno warunku prowadzenia we wskazanym zakresie przeważającej działalności gospodarczej, jak i zapisów w odpowiednich rejestrach tzn. wnioskodawca musiał na ten dzień prowadzić określoną działalność oraz powinno to w tej dacie wynikać z rejestrów działalności gospodarczej. Powyższa interpretacja jest spójna z wyjaśnieniami do tego kryterium, zawartymi w bazie pytań i odpowiedzi, do których odsyłał Regulamin naboru w pkt 20. (Forma i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących naboru) oraz ogłoszenie o naborze z 13 lipca 2020 r., gdzie wskazano je jako część dokumentacji konkursowej, a dostępnymi dla wszystkich wnioskodawców na stronie internetowej naboru. W pytaniu 16. odniesiono się do rodzaju dokumentów i innych dokumentów na podstawie których może być zweryfikowana przeważająca działalność gospodarcza przedsiębiorcy ustanowiona na dzień 01.12.2019 r. Wskazano tam wprost, że "Przeważająca działalność wynika z wpisów do rejestrów KRS i CEIDG. W przypadku, gdy w KRS/CEIDG nie jest wpisana przeważająca działalność lub gdy przeważająca działalność nie odpowiada zakresowi wskazanemu w ust. 6 pkt 10 Regulaminu Naboru, wnioskodawca może wykazywać przeważającą działalność za pomocą "innych dokumentów''. Za "inne dokumenty" w tym przypadku zostaną uznane wnioski o dokonanie zmian aktualizacyjnych w rejestrach KRS/CEIDG w zakresie przeważającej działalności. Wobec powyższego, spełnienie kryterium prowadzenia przeważającej działalności wskazanej w ust. 6 pkt 10 Regulaminu Naboru może być wykazane jedynie poprzez: wpis w KRS/CEIDG lub wniosek aktualizacyjny dotyczący przeważającej działalności (złożony w terminie do dnia 1.12.2019r. i nierozpoznany do dnia Naboru). Zaznaczono przy tym, że w przypadku braku odpowiedniego wpisu w rejestrze, a także braku wniosku o aktualizację danych w rejestrze, za "inne dokumenty" wykazujące rodzaj przeważającej działalności nie uznawano faktur, umów ani pozostałych dokumentów związanych z prowadzeniem działalności. "Takie dokument}/ mogą potwierdzać, że wnioskodawca prowadzi działalność w obszarze wskazanym w ust. 6 pkt 10 Regulaminu naboru, jednak nie są wystarczające do uznania, że jest to przeważająca działalność wnioskodawcy''. Ponadto w pytaniach i odpowiedziach wskazano również, że "Wpisy do rejestrów związanych z branżą turystyczną nie będą wystarczające do uznania, że działalność tam ujęta jest przeważająca. Rejestry te bowiem potwierdzają legalność prowadzonej działalności turystycznej, nie odnoszą się jednak do przeważającej działalności wpisanego tam podmiotu". Powyższe wyjaśnienie potwierdza, że możliwość wykazania "innymi dokumentami" typu przeważającej działalności beneficjenta dopuszczono w konkursie w przypadkach, gdy do zmiany profilu przeważającej działalności przedsiębiorcy doszło do dnia 1 grudnia 2019r., ale nie znalazło to odzwierciedlenia w stosownych rejestrach z uwagi na to, że wniosek o zmianę zapisów, choć złożony w tym terminie, nie został jeszcze do dnia złożenia dokumentacji konkursowej rozpatrzony. W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organ na podstawie zapisów wniosku oraz dokumentów rejestrowych dowodzą, że strona skarżąca na dzień 1 grudnia 2019 r. nie spełniła warunku prowadzenia, udokumentowanej w publicznych rejestrach, działalności gospodarczej w zakresie objętym kryterium nr 3 tj. określonej kodem PKD 55.20 (Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania), ponieważ zgodnie z historią wpisów w CEIDG na ten dzień przeważającą działalnością strony była działalność objęta kodem PKD 43.39 (Wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych). Zgodnie przy tym z brzmieniem kryterium, zapisami Regulaminu naboru i przytoczonymi wyżej wyjaśnieniami, organ dokonywał oceny spełnienia kryterium wyłącznie na podstawie zapisów wniosku oraz ww. publicznych rejestrów działalności gospodarczej. Nie mógł również, z uwagi na istotę procedury konkursowej, badać dodatkowej dokumentacji dołączonej przez wnioskodawcę na etapie protestu ani jej na tym etapie uzupełniać, co słusznie podkreślił ZWD w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.