III SA/Wr 573/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Wojewódzkim Szpitalu A we W. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr LIV/800/2006 w przedmiocie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala A we W. oddala skargę. Sejmik Województwa D. w dniu 28 kwietnia 2006 r. – na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jednolity z 2001 r. Dz.U.Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) – podjął uchwałę Nr LIV/800/2006 w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala A we W. (§ 1). Zgodnie z §1 przekształcenie to polega na likwidacji: 1) oddziałów : a) chorób wewnętrznych (I-III), w tym a1) pododdziału kardiologicznego wraz z intensywnym nadzorem kardiologicznym b) neurologicznego, c) dermatologicznego, d) reumatologicznego, e) chirurgii ogólnej, f) okulistycznego, g) laryngologicznego, h) chirurgii urazowo-ortopedycznej, i) urologicznego, j) anestezjologii i intensywnej terapii 2) poradni: a) reumatologicznej, b) neurologicznej. Termin zakończenia w/w likwidowanych działalności uchwalono odpowiednio na dzień 30.09.2006 r. dla jednostek organizacyjnych , o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a1, c,d,f,g oraz pkt 2 lit. a; dla jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 1 pkt. 1 lit. e,h,i na dzień 31.10.2006 r., a dla jednostek o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a,b,j; pkt 2 lit. b na dzień 30.06.2007 r. W uchwale wskazano także zakłady opieki zdrowotnej, które zapewnią - "bez ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości" - udzielanie likwidowanych świadczeń (§1 pkt. 4). Z administracyjnych akt sprawy wynika, że projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem przesłano Regionalnemu Sekretariatowi Ochrony Zdrowia NSZZ "Solidarność" Dolny Śląsk wraz z pismem z dnia 17.03.2006 r. (k-4). W związku z przedmiotową uchwałą, na mocy art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" działająca w Wojewódzkim Szpitalu A we W. wystosowała 20 lipca 2006 r. wezwanie do Sejmiku Województwa D. o usunięcie naruszenia prawa, podnosząc, iż w jej ocenie wskazana uchwała nie prowadzi do przekształcenia, lecz likwidacji. W odpowiedzi Sejmik Województwa D. podjął uchwałę nr LVII/880/2006 z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr LIV/800/2006 w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala A we W. Następnie Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wniosła o uchylenie powyższej uchwały. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa, bowiem nie prowadzi do przekształcenia szpitala, lecz jego likwidacji, która nastąpi w dniu 30 czerwca 2007 r. Po tym terminie szpital będzie prowadził swoją działalność jedynie w warunkach ambulatoryjnych. Ponadto w ocenie strony skarżącej wymieniona uchwała narusza także art. 27 ust. pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji zakładów opieki zdrowotnej, ponieważ szpital jest w trakcie restrukturyzacji finansowej, której głównym celem jest efektywne funkcjonowanie szpitala w przyszłości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swe stanowisko argumentowała, że została w pełni zachowana procedura obowiązująca przy podejmowaniu uchwały dotyczącej przekształcania publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wynikająca z art. 36 oraz art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Na poparcie powyższego twierdzenia podniesiono, iż po pierwsze uchwała określiła sposób i formę zapewniania osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych dalsze nieprzerwane udzielanie tych świadczeń bez istotnego ograniczania ich dostępności, jak również określiła termin zakończenia działalności likwidowanych oddziałów nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu. Ponadto uzyskano opinie związków zawodowych wymagane na podstawie art.19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, przy czym Regionalny Sekretariat Ochrony Zdrowia NSZZ "Solidarność" Dolny Śląsk to przekształcenie zaopiniował pozytywnie, a także uzyskano opinię Rady Społecznej Wojewódzkiego Szpitala A na podstawie art.46 pkt 1c ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Projekt zaskarżonej uchwały pozytywnie zaopiniowany został również przez Komisję Polityki Społecznej, Zdrowia i Rodziny działającej przy Sejmiku Województwa D. na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2006 r. Dalej wywodzono, iż mocą uchwały Sejmiku Województwa D. w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala A we W. dokonano przekształcenia Szpitala poprzez likwidację części komórek organizacyjnych. Przekształcenie to było kolejnym etapem konsolidacji produktowej zakładów podległych Samorządowi Województwa D. na terenie miasta W.: Okręgowego Szpitala Kolejowego, Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego B oraz Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego. Zgodnie z przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej może polegać na ograniczeniu poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych przez niego świadczeń zdrowotnych. Jednakże, w ocenie strony przeciwnej, nie jest ono tożsame z likwidacją jednostki, o której mowa w art.60 tejże ustawy, wymagającej przeprowadzenia określonej - odmiennej – procedury. Ponadto tego rodzaju przekształcenie nie narusza również przepisu art.2 ust. 1 pkt 1 i art.20 ust.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem nie skutkuje ograniczeniem dostępności do świadczeń zdrowotnych - całodobowych lub całodziennych dla pacjentów, skoro zapewnić je mają inne wskazane w zaskarżonej uchwale zakłady opieki zdrowotnej na terenie miasta W. Odnosząc się do zarzutu, że uchwała zmierzała do zwolnienia pracowników i naruszała ich interesy, wskazano, że w dniu 29 sierpnia 2006r. w oparciu o zaskarżoną uchwałę, zostały zawarte Porozumienia pomiędzy Wojewódzkim Szpitalem A a Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym we W. oraz Wojewódzkim Szpitalem A a Okręgowym Szpitalem Kolejowym we W. - przy udziale związków zawodowych, działających przy Wojewódzkim Szpitalu A we W. - odnośnie przekazania w trybie art.23' kodeksu pracy pracowników Szpitala A Porozumienia te szczegółowo określiły warunki, tryb i zakres przekazania zarówno pracowników, jak i majątku użytkowanego na likwidowanych oddziałach tegoż Szpitala. W końcowej części odpowiedzi na skargę podkreślono, że ograniczenie działalności Szpitala, wynikające z podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodne było z kierunkiem restrukturyzacji organizacyjnej Szpitala w korelacji z restrukturyzacją organizacyjną szpitali podległych Samorządowi Województwa D. – w tym właśnie poprzez łączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest niezasadna albowiem zaskarżonej uchwale nie można przypisać naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zmianami) tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. W myśl art. 38 ust. 1 – rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Zgodnie z art. 43 ust. 1 - rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część ( ust. 2 art. 43). Według zaś art. 43 ust.3 cytowane przepisy ustępów 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W świetle natomiast art. 53 a) ust.1 podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, może pozbawić zakład składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały na tle przytoczonych regulacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wypada zauważyć - generalnie ujmując – że jej przepisy są dość lakoniczne, brak bowiem w tym akcie prawnym norm szczegółowych, przykładowo definiujących wprost pojęcie przekształcenia. Jednakże na gruncie omawianej ustawy – poruszając się w ramach wewnętrznej systematyki tego aktu, w szczególności w zestawieniu ze sobą powołanych wyżej norm artykułów 36, ( również 36a ust. 2 i 36b ust. 3), art. 38 oraz art. 43 ust. 3 i art. 53a ust.1 należy wskazać, że przekształcenie może wiązać się ze zmianą nazwy, struktury, zakresu udzielanych świadczeń przez ich ograniczenie lub rozszerzenie, wreszcie ze zmianą formy prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, właśnie na tle porównania wymienionych przepisów oraz wobec brzmienia zwłaszcza art. 43 ust. 3 in fine , że ustawodawca dopuścił przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej bez likwidacji, jak i z likwidacją, z tym , że w razie przekształcenia z likwidacją dochodzi do rozproszenia wyodrębnionego organizacyjnie zespołu osób i środków majątkowych utworzonego i utrzymywanego w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i ochrony zdrowia. Przywołać w tym miejscu trzeba wyrok Sądu Najwyższego z 16 grudnia 2004 r. (sygn. V CK 287/04, publ. OSNC 2005/12/213), w motywach którego stwierdzono, że w zakresie zmian podmiotowych istniejących zakładów, szczególnie publicznych i samodzielnych "jako zasadnicze postacie zmian ustawodawca wymienia likwidację albo przekształcenie (art. 36a ust. 1), które może również prowadzić do likwidacji (art. 36a ust. 2, art. 36b ust. 1 i 3, art. 43 ust. 3). Należy więc uznać możliwość likwidacji bezpośredniej i likwidacji jako skutku przekształcenia, a także przekształcenia niepowodującego likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. O takich zmianach mówi art. 53a ust. 1 i 2, określający uprawnienia organu założycielskiego w stosunku do mienia zakładu nielikwidowanego, poddanego przekształceniu, połączeniu lub podziałowi." Analogiczne zapatrywanie wyraził Sąd Najwyższy w innym wyroku z 29 czerwca 2005 r. sygn. III CK 679/04 (LEX nr 180891) formułując tezę następującą :" Z treści przepisów zawartych w rozdziale 2. ustawy o z.o.z. (tworzenie, statut, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej) wynika, że dopuszcza się ich przekształcenie bez likwidacji i przekształcenie z likwidacją (por. art. 36, 36a) ale w razie likwidacji następuje zaniechanie działalności i udzielania świadczeń zdrowotnych (arg. z art. 36b), czyli dochodzi do rozproszenia wyodrębnionego organizacyjnie zespołu osób i środków majątkowych utworzonego i utrzymywanego w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. W takim wypadku art. 53a ust. 2 określa sposób dysponowania majątkiem zakładu zbędnym ze względu na zaprzestanie działalności statutowej. Natomiast każde inne przekształcenie, nie wykluczając połączenia (art. 53a ust. 1) nie oznacza likwidacji i nie prowadzi do przejęcia odpowiedzialności przez organ założycielski." Tym samym przeświadczenie strony przeciwnej o naruszeniu prawa nie jest słuszne, skoro przyjmując nawet, że faktycznie przekształcenie na mocy zaskarżonej uchwały w istocie może doprowadzić do bardzo znaczącego ograniczenia działalności Wojewódzkiego Szpitala A we W. lub też do późniejszej jego likwidacji jako następstwa tego przekształcenia – to znajduje ono oparcie w obowiązujących unormowaniach prawnych. Dla uznania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o przekształceniu w oczywisty sposób decyduje spełnienie wszelkich wymogów natury formalnoprawnej, odnośnie trybu tych zmian. Tryb ten został w pełni dochowany, w szczególności w przedmiocie obowiązku konsultacji, opiniowania ( art. 43 ust.2 w związku z ust.3), w tym i przez związki zawodowe, zresztą w tej materii zarzutów w skardze nie poczyniono, a Sąd badając z urzędu poza granice skargi nie dopatrzył się uchybień. Godzi się podkreślić, iż opinie wyrażane w ramach konsultacji nie mają charakteru wiążącego dla właściwego organu, który utworzył zakład i który jest władny dokonać jego przekształcenia lub likwidacji. Uchwała spełnia także wszelkie warunki nałożone normą art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wbrew zarzutom strony skarżącej określając sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, o czym mowa obszernie w postanowieniach § 1 zaskarżonej uchwały – dla danych świadczeń zdrowotnych wyznaczając poszczególne inne zakłady opieki zdrowotnej na terenie W. W kwestii natomiast argumentacji skargi o zasadności podjęcia uchwały godzi się zauważyć, iż w świetle art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem), co oznacza, że sąd administracyjny nie może badać celowości czy też słuszności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwał (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2005 r., VI SA/Wa 2019/04, LEX Nr 189242 oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., II SA 1599/03, LEX Nr 146784). Zatem kontroli sądowej nie podlega ocena racjonalności podejmowanych decyzji (uchwał) w sferze administrowania jednostkami opieki zdrowotnej tudzież ich tworzenia, przekształcania lub likwidacji. Z tych też względów oddaleniu podlegał wniosek strony skarżącej złożony na rozprawie o dopuszczeniu dowodu z protokołu uzgodnień oraz porozumienia z 14 listopada 2001 r. w sprawie budowy szpitala we W. Przy rozważaniu legalności zaskarżonej uchwały nie ma wpływu zagadnienie restrukturyzacji, z założenia odnoszące się tylko do spłaty ciążących na zakładzie opieki zdrowotnej zobowiązań finansowych z tytułów publicznoprawnych, cywilnoprawnych oraz indywidualnych roszczeń pracowników (art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej; Dz. U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm.). Procedura restrukturyzacyjna nie przesądza bowiem co do formy, funkcjonowania czy bytu prawnego zakładu opieki zdrowotnej, o czym świadczy regulacja chociażby art. 30 w związku z art. 29 powołanej ustawy. Z przepisu ust.1 art. 30 wynika, że jeżeli warunki restrukturyzacji określone w stosownej decyzji nie zostaną spełnione organ restrukturyzacyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego (art. 29 ust.1) i występuje do podmiotu, który utworzył zakład z wnioskiem o jego likwidację, ale w świetle ust. 2 art. 30 treść takiego wniosku nie jest wiążąca dla podmiotu, który utworzył zakład; w takim przypadku podmiot ten rozstrzyga w sprawie dalszego funkcjonowania zakładu. Przyjęte rozwiązanie prawne uzasadnione jest specyfiką działalności zakładów opieki zdrowotnej i celom jakim mają służyć. Jeśli zatem bezsprzecznie niedochowanie warunków restrukturyzacji nie wiąże co do likwidacji, to tym bardziej przyjąć trzeba, że w zakresie przekształcenia również nie – pozostając bez znaczenia prawnego dla odpowiednich decyzji w tym przedmiocie, czy też uchwał organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej. Z przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.