III SA/Wr 589/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Marcin Miemiec po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. J. S. na działanie Wójta Gminy B. polegające na łączeniu funkcji wójta i aplikanta sądowego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] C. J. S. wniósł skargę na działanie Wójta Gminy B. polegające na łączeniu funkcji wójta i aplikanta sądowego, co w ocenie skarżącego narusza konstytucyjną normę o rozdziale i równoważeniu się władz publicznych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 maja 2008 r. wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu od wniesionej skargi, w wysokości 200 zł, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie to zaskarżył skarżący, podnosząc, że Sąd błędnie określił przedmiot rozpoznawanej sprawy, co doprowadziło do wezwania o opłatę sądową wyższą od należnej, bowiem zdaniem skarżącego przedmiotem sprawy jest bezczynność organu, a więc winien on uiścić niższą opłatę. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przed wezwaniem do uiszczenia opłaty, winien w pierwszym rzędzie poddać ocenie kwestię kręgu osób posiadających legitymację procesową do zaskarżenia wskazanej przez skarżącego uchwały, a dopiero w następnej kolejności, po ewentualnym stwierdzeniu, że skarga jest dopuszczalna, w szczególności uznaniu, że została wniesiona przez podmiot legitymowany procesowo, podjąć inne czynności procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny – rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu orzeczenia – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Sąd rozważył legitymację procesową wnoszącego skargę do zaskarżenia działalności Wójta Gminy. W myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na działalność organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 159/07, LEX nr 327773, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 145/06 LEX nr 236471. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". Bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia zaś skargi, powstanie dopiero wówczas, gdy obok naruszenia prawnego interesu skarżącego, istnieje również naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na działalność Wójta Gminy B., polegająca na łączeniu piastowania funkcji wójta i aplikanta sądowego. W świetle przedstawionych powyżej wywodów, uznać należy, że po stronie skarżącego istniałby interes prawny, jedynie wówczas, gdy można byłoby wskazać jakikolwiek przepis prawa materialnego, który wskazywałby, wpływ tak pojętej działalności Wójta na prawa i obowiązki skarżącego, oparte na konkretnej normie prawnej (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003, Nr 10). Natomiast sam fakt jaki podnosi skarżący, czyli naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władz, nie może być uznany za konkretny, indywidualny interes. Dodatkowo godzi się wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie została także spełniona druga przesłanka z przywoływanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, statuująca dla sprawy której dotyczy skarga, kryterium zakresu administracji publicznej. Pomimo, że w literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno doktryna jak i orzecznictwo pozwoliły na wyodrębnienie pewnych cech szczególnych, pozwalających kwalifikować sytuacje faktyczne do tak wskazanego zakresu. Przede wszystkim podkreśla się konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem działania organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego i stanowisko takie wyeksponowane zostało również w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących bądź nie do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy gminnej dotyczy tylko tych przejawów działania organów gminy, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi powszechnej, na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego – por. M. Rzążewska Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1997 r. Tymczasem, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, jak podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 9 lipca 2008 r., w rozpoznawanej sprawie, skarga dotyczy ewidentnie indywidualnej kwestii łączenia przez osobę piastującą funkcje wójta gminy – funkcji aplikanta sądowego. Tym samym nie jest to akt skierowany na zewnątrz, rodzący po stronie skarżącego roszczenie o charakterze materialnoprawnym. Takiego rodzaju działania organów gminy, kontrolowane są w trybie art. 91-94 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru i dopuszczenie możliwości zaskarżenia takich rodzajów aktów przez inne podmioty, spowodowałoby powstanie nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych. Na marginesie należy również wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (m.in. na działalność organów administracji publicznej), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę do Sądu bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika bowiem jedynie, że skarżący zwrócił się do Rady Gminy B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie uchwały o "zakończenie działania Wójta Gminy B. polegające na łączeniu funkcji wójta i aplikanta sądowego". W wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy B. podjęła w dniu [...]. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy podjęcia uchwał, zgodnych z wnioskiem C. J. S. z dnia [...]. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy działania organu gminy – Wójta, a zatem to do tego organu winno zostać skierowane stosowne wezwanie. Wezwanie innego organu niż zaskarżony nie może zostać uznane za spełniające wymogi z art. 52 p.p.s.a. W świetle wyżej przytoczonych powodów uznać należało wniesioną skargę za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co znalazło swój wyraz w sentencji orzeczenia.