III SA/Wr 589/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na pismo Wojewody D. - Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019" z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń do oceny wniosku pn. "Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do końca wsi D." i umieszczenia projektu na liście wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej postanawia: odrzucić skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Pismem z [...] października 2017 r., Wojewoda D. (dalej: Wojewoda) - Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego p/n "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" - poinformował Powiat L. (dalej: Powiat), że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania "[...]" nie spełnił wymogów formalnych Programu i z tego powodu został odrzucony. Od w/w pisma Powiat wniósł "zastrzeżenia" (pismo z 3 listopada 2017 r.), po rozpoznaniu których Wojewoda - pismem z 13 listopada 2017 r. - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismo Wojewody ("rozstrzygnięcie zastrzeżeń") Powiat zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) we Wrocławiu. WSA we Wrocławiu - postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r. (III SA/Wr 845/17) - odrzucił skargę Powiatu, jako niedopuszczalną. Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 ust. 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że Powiat zaskarżył niewłaściwe pismo, tj. pismo (stanowisko) Wojewody z 13 listopada 2017 r., stanowiące "rozstrzygnięcie zastrzeżeń", wydane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powiat zaskarżył kasacyjnie w/w postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Postanowieniem z 20 września 2018 r. (I GSK 2514), NSA uchylił postanowienie WSA. Powołując przepisy art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 1-6, 9 i 11 oraz art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm. - dalej: u.z.p.p.r.) stwierdził, że - w sprawie - wnioskodawcy (Powiatowi) służyło prawo do wniesienia protestu a dalej skarga do sądu administracyjnego. Dowodził, że przedmiotem protestu może być informacja o negatywnej ocenie danego projektu, która obejmuje wszystkie przypadki oceny merytorycznej lub oceny formalnej. Podniósł, że ustawodawca nałożył na właściwą instytucję obowiązek poinformowania wnioskodawcy o przysługującym mu prawie wniesienia protestu oraz o trybie i zasadach jego wniesienia (podobnie obowiązek pouczenia strony o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Zastrzegł, że powszechnie wyrażany jest pogląd, że brak pouczenia lub błędne pouczenie wnioskodawcy o przysługujących mu środkach i prawach nie może mu szkodzić. Sąd kasacyjny stwierdził, że - badając ponownie dopuszczalność skargi - Sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię prawa, tj. ocenić charakter pisma z 27 października 2017 r., a w szczególności zawarte w nim pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Następnie, ocenić charakter pisma strony z 3 listopada 2017 r. i pisma organu z 13 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, iż - w sprawie - WSA we Wrocławiu wydał postanowienie, które zostało zaskarżone skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi w sprawie wcześniej. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. WSA we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA - w postanowieniu z 20 września 2018 r. (I GSK 2514/18) -wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, WSA we Wrocławiu - przyjmując za własną argumentację NSA - uznał j/n. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, natomiast "niezwiązanie" sądu granicami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), nie będąc przy tym związany ani sposobem sformułowania skargi, ani przytoczonymi argumentami, zgłoszonymi wnioskami, zarzutami czy żądaniami a także powołaną podstawą prawną. W okolicznościach sprawy, skarżący wniósł skargę na pismo Wojewody z 13 listopada 2017 r., będące rozstrzygnięciem zastrzeżeń do oceny jego wniosku o dofinansowanie zadania "[...]". Jako podstawę prawną zaskarżenia wskazał przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa), co niewątpliwie należy uznać za błąd. Niemniej jednak, jak zostało to już wcześniej wyłożone, Sąd nie jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną. Innymi słowy, mimo błędnego podania podstawy prawnej zaskarżenia, Sąd powinien zbadać dopuszczalność skargi na podstawie przepisów u.z.p.p.r. Obecny model systemu środków ochrony prawnej, przewidzianej w u.z.p.p.r., która ma zastosowanie w tej sprawie, jaki ukształtował się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. (sprawa P 1/11; OTK-A 2011, nr 10, poz. 115), na etapie postępowania przedsądowego przewiduje środek zaskarżenia, który jest wnoszony przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach danego programu operacyjnego (rozdział 5 u.z.p.p.r. p/n "Realizacja programów operacyjnych"). Stosownie do art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2 (tj. instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca), pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku, gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierające wskazanie: 1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest; 2) terminu wniesienia protestu; 3) formy i trybu wniesienia protestu; 4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6. Z kolei, zgodnie z art. 30b ust. 1 - 6, 9, 11 u.z.p.p.r.: Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3 (tj. kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów). Wyczerpanie w ramach konkursu środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3, nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Protest może być wniesiony przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3. Protest jest wnoszony bezpośrednio albo za pośrednictwem instytucji, która dokonała oceny projektu, do właściwej instytucji zarządzającej, zgodnie z pouczeniem, o którym mowa w art. 30a ust. 3. Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera: 1) oznaczenie właściwej instytucji zarządzającej, do której jest wnoszony; 2) dane wnioskodawcy; 3) numer wniosku o dofinansowanie; 4) wskazanie wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; 5) wskazanie wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wraz z uzasadnieniem; 6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 2, 4) bez spełnienia wymogów określonych w ust. 6 - o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie. Ze wskazanych wyżej regulacji wynika zatem, że wnioskodawcy służy prawo wniesienia protestu. Za NSA należy powtórzyć, że: 1) przedmiotem protestu może być informacja o negatywnej ocenie danego projektu, która obejmuje wszystkie przypadki oceny merytorycznej lub oceny formalnej, o wskazanym skutku; 2) protest stanowi środek odwoławczy o charakterze merytorycznym i dewolutywnym oraz ma charakter autonomiczny - a więc nie znajdują do niego zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące środków zaskarżenia, czynności procesowych lub pism procesowych; 3) ustawodawca nałożył na instytucję obowiązek poinformowania wnioskodawcy o przysługującym mu prawie wniesienia protestu oraz o trybie i zasadach jego wniesienia; 4) właściwa instytucja jest również zobowiązana do pouczenia strony o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego; 5) brak pouczenia lub błędne pouczenie wnioskodawcy o przysługujących mu środkach i prawach nie może mu szkodzić. Dodatkowo, wypada zwrócić uwagę na wyrok z 11 stycznia 2011 r., II GSK 1441/10, w którym NSA wyraził pogląd, że: "Odformalizowanie" procedur rozdziału środków na dofinansowanie projektów przemawia za szerokim rozumieniem pojęcia "pisemna informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej", tak, aby jego zakres obejmował każde pismo wyrażające w dostateczny sposób stanowisko właściwej instytucji o zakończeniu procedury odwoławczej. W takim znaczeniu informacja przejawia charakter decyzji administracyjnej, polegający na przysługującym wnioskodawcy uprawnieniu do wniesienia środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (opubl: orzecznictwo.nsa.gov. pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że pismo Wojewody z 27 października 2017 r. trzeba uznać za informację o wyniku oceny formalnej projektu wnioskodawcy (Powiatu), o której stanowi art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., pozbawionej jednak - wskazanych w tym przepisie - informacji o możliwości (trybie, terminie...) wniesienia protestu, co oczywiście - w jakikolwiek sposób - nie może szkodzić stronie (skarżącemu). W konsekwencji, pismo Powiatu p/n "zastrzeżenia" (pismo z 3 listopada 2017 r.) należało potraktować jako protest, o którym mowa w art. 30b u.z.p.p.r. i który winna rozpatrzyć właściwa instytucja zarządzająca (odpowiedni minister - art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.), do której Wojewoda - jako organ niewłaściwy - powinien przekazać protest (wraz ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z 13 listopada 2017 r., podtrzymującym jego stanowisko przedstawione w piśmie z 27 października 2017 r.). Pisma Wojewody z 13 listopada 2017 r. nie można natomiast uznać za wyczerpujące postępowanie odwoławcze, od którego przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30c u.z.p.p.r.). Z uwagi na fakt, że w/w pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wniesioną na nie skargę Powiatu Sąd musiał odrzucić, jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Ponownie załatwiając sprawę, Wojewoda winien potraktować pismo Powiatu p/n "zastrzeżenia" (pismo z 3 listopada 2017 r.) jako środek odwoławczy - protest i przekazać według właściwości.