III SA/Wr 611/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. T. przewlekłej choroby układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy (obustronny zespół cieśni nadgarstka). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg pracy zawodowej strony i zacytował ustalenia wynikające z orzeczeń lekarskich uprawnionych jednostek medycznych D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy W Ł. z dnia [...] Następnie - powołując się na przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych - skonstatował, że w przypadku strony rozpoznana choroba znajduje się co prawda w wykazie chorób zawodowych, jednakże obie placówki służby zdrowia nie dopatrzyły się wystarczających podstaw do uznania zawodowej etiologii tego schorzenia, a to ze względu na: stopień zaawansowania zmian zwyrodnieniowych w odcinku szyjnym kręgosłupa, obustronność zmian cieśni nadgarstka, charakter dolegliwości obejmujących całe kończyny górne, brak poprawy po zabiegach operacyjnych odbarczenia kanału nadgarstka, jak również aktualne wyniki EMG. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] ), wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony. Organ drugiej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, występując do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o opinię uzupełniającą orzeczenie lekarskie wydane jeszcze w czasie postępowania prowadzonego przez Starostę. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił w pierwszej kolejności przebieg pracy zawodowej odwołującej się strony. Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił następnie pierwsze symptomy, przebieg choroby i podjęte przez zainteresowaną zabiegi przeciwdziałające. Inkorporował dalej do uzasadnienia swojej decyzji treść wszystkich orzeczeń i opinii uzupełniającej uprawnionych jednostek orzeczniczych obu stopni, które badały odwołującą się (s. 2-4 oraz 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), przyjmując je w ten sposób jako własne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Opierając się na takim materiale, organ odwoławczy przywołał treść przepisów § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach Organ podkreślił w związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie obie placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych uznały pozazawodową etiologię choroby, uwzględniając sposób wykonywania pracy, badanie szybkości przewodzenia ruchowego w nerwach pośrodkowych, stan internistyczny, konsultację neurologiczną oraz przeprowadzając analizę dokumentacji lekarskiej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił też uwagę, iż orzeczenia placówek medycznych zostały poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia strony, w świetle których ujawniono niecharakterystyczny obraz kliniczny dla zespołu cieśni w obrębie kanału nadgarstka w badaniach z 2005 i 2006 r., co sugeruje tło korzeniowe zdiagnozowanego schorzenia. W ocenie organu drugiej instancji, nie został również spełniony drugi warunek uznania zawodowego tła choroby zainteresowanej, bowiem sposób wykonywania pracy na stanowiskach przez nią zajmowanych nie stwarzał warunków do ucisku na pnie nerwów pośrodkowych w kanale nadgarstka. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywiódł w związku z tym, iż nie można stwierdzić - bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem - że czynnik zawodowy był jedyną przyczyną rozpoznanego u zainteresowanej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Przeciwko uznaniu zawodowego tła tej choroby przemawiają natomiast: rodzaj wykonywanej pracy, która nie stwarzała warunków do ucisku na pnie nerwów pośrodkowych, obustronność zespołu, brak poprawy po leczeniu operacyjnym oraz zaburzenia hormonalne okresu menopauzalnego. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.T. żądała uchylenia decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji i zasądzenia kosztów, uznając wydane orzeczenia za krzywdzące i naruszające zarówno prawo procesowe, jak i materialne. Skarżąca uważa, że stwierdzone u niej zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez całe jej zawodowe życie pracy biurowej, z wielogodzinnym siedzeniem na krześle, w bezruchu. Twierdzi, iż jest to zatem kolejne schorzenie zawodowe, oprócz cieśni nadgarstka. Dalej zarzucono w skardze, iż eksponowane przez organ czynniki hormonalne stanowią wyłącznie zagrożenie statystyczne. Strona podkreśliła w związku z tym, że nie przeprowadzono badań, które wskazywałyby na związek między tymi czynnikami a stwierdzoną u niej cieśnią nadgarstka. Zdaniem skarżącej, również brak stałej poprawy po przeprowadzonych zabiegach operacyjnych nie może przesądzać o pozazawodowym tle choroby, na którą cierpi, bowiem zabiegi te nie zawsze (w 100 %) muszą prowadzić do w pełni zadowalających wyników. Uważa, że widocznie znajduje się w kręgu marginesu pacjentów, którym operacja nie pomogła, ze względu na bardziej agresywny charakter schorzenia. Posługiwanie się danymi statystycznymi stanowi według strony przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyznaczonych przepisem art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego w sprawie materiału, z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego, aktualnego stanu wiedzy medycznej oraz poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w tym materiale. Najczęstszą przyczyną powstania cieśni nadgarstka jest wykonywanie pracy przy użyciu klawiatury komputerowej, wymagającej częstego zgięcia nadgarstka. Skoro zatem ktoś przez cały okres zatrudnienia wykonywał taką właśnie pracę i zapadł na tę chorobę, należy domniemywać, że jej bezpośrednią przyczynę stanowi sposób wykonywania pracy. Wszyscy lekarze pierwszego kontaktu wskazywali właśnie pracę przy klawiaturze jako przyczynę choroby stwierdzonej u zainteresowanej. Jeżeli organ uznaje, że inne - niż podstawowa - przyczyny spowodowały daną chorobę, nie może robić tego dowolnie, lecz powinien udowodnić twierdzenie przeciwne, nie zastępując dowodów domysłami. W skardze wytknięto także błąd w ustaleniach, polegający na przyjęciu przez organ, iż w Liceum Medycznym w S. oraz w Zakładzie Usług Budowlanych "B." w Ś. strona pracowała na - etatu, podczas gdy w istocie pracowała ona w tych zakładach pracy na pełnych etatach. W konkluzji skargi stwierdzono, że pominięcie przez organy fundamentalnej w sprawie okoliczności, tzn. charakteru wykonywanej pracy i okresu, w jakim praca ta była świadczona, doprowadziło do naruszenia przepisów: art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 4 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r. w sprawie chorób zawodowych. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 660/06) oddalił skargę, podzielając generalnie argumentację organów inspekcji sanitarnej zarówno w zakresie dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy jak i stosowania norm proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego. W rezultacie uznał, że treść orzeczeń placówek uprawnionych do diagnozowania chorób zawodowych lub ustalania braku podstaw do rozpoznawania takich chorób, która została inkorpowana do uzasadnień rozstrzygnięć podjętych przez organy inspekcji sanitarnej jest spójna, logiczna i przekonująca przyjmując brak zawodowej etiologii choroby zdiagnozowanej u J. T.. Wskutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny - uznając zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez WSA 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez akceptację oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy inspekcji sanitarnej uwzględniającej głównie orzeczenia lekarskie wydane w sprawie - wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 65/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w tym decyzje organów inspekcji sanitarnej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ".p.p.s.a.") . Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do dyspozycji art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Ponownie wypada w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u J. T. zostało rozpoczęte pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem). Zatem przepisy zawarte w tym akcie znajdują zastosowanie w sprawie. Sąd stwierdza w tym miejscu uzasadnienia, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (w zakresie , w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia chorób zawodowych, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r.. W opinii tego Sądu z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, do dnia wskazanego w wyroku Trybunału. W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2008 r. (II OSK 65/08), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż WSA niesłusznie uznał za zgodne z prawem decyzje, w tym decyzję ostateczną uznającą, iż całość dokumentacji zebranej w postępowaniu administracyjnym przemawia za tym, iż skarżąca wykonywała pracę, która nie stwarzała wystarczających warunków do ucisku na pnie nerwów pośrodkowych, co przy obustronności zespołu, braku poprawy po leczeniu operacyjnym oraz istniejących zaburzeniach hormonalnych nie dawało podstaw do uznania obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka za chorobę zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjmując, iż skarżąca wykonywała pracę, która "nie stwarzała wystarczających warunków do ucisku na pnie nerwów" organ uczynił to na podstawie wadliwych, niepełnych oraz sprzecznych z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , iż w karcie oceny narażenia zawodowego skarżącej błędnie przyjęto, że od [...] do [;;;] i od [...] do [...] skarżąca pracowała na - etatu, błąd ten powtórzono w obu decyzjach, pomimo że znajdujące się w aktach sprawy świadectwa pracy z Zakładu Usług Budowlanych "B." potwierdzają zatrudnienie skarżącej w tym czasie w pełnym wymiarze czasu pracy. NSA zaznaczył również, że organy błędnie przyjęły zatrudnienie skarżącej na - etatu w okresie od [...] do [...]. oraz od [...] do [...] mimo, iż ze świadectw pracy znajdujących się w aktach sprawy wynika ,że skarżąca na - etatu pracowała tylko w okresie od [...]do [...]Nadto co podkreślił NSA wbrew istniejącym dowodom organ odwoławczy pominął fakt zatrudnienia skarżącej od [...]r. do [...]r. NSA zauważył przy tym, że wszystkie zakłady pracy, w których była zatrudniona skarżąca zostały zlikwidowane, wskazał jednak, iż w celu ustalenia czasu narażenia zawodowego organy prowadzące postępowanie stosując zasady k.p.a. mogły skorzystać z innych oprócz dokumentów środków dowodowych. W opinii NSA akta nie zawierają materiałów wskazujących, że organ podejmował takie czynności co zdaniem tego Sądu naruszało przepis art. 7, 77§ 1 k.p.a., a zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji dowolnych twierdzeń naruszało przepisy art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pominięcie przez WSA tych okoliczności znalazło wyraz w treści uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd I instancji nie odniósł się do istniejących, w tym przedmiocie sprzeczności. NSA podkreślił, że niepełny materiał dowodowy stanowił podstawę do wydania orzeczeń przez organy administracji publicznej, co mogło mieć wpływ na treść tych orzeczeń i w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że opinia uzupełniająca z Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...]w swojej konkluzji nie wyklucza czynnika zawodowego jako jednej z przyczyn rozpoznanego u skarżącej schorzenia zawodowego w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez WSA przepisów postępowania art. 3 § 1 art. 134 § 1, art. 141 § 4, art.145 § 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie czasu i rodzaju pracy wykonywanej przez skarżącą i dokonanie jego właściwej oceny w aspekcie narażenia zawodowego i dokonanie ponownej oceny tego materiału przez Instytut Medycyny Pracy., Powyższe (przy kierunku rozumowania NSA zawartym w wyroku kasacyjnym) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Według bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli - inaczej ujmując - orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania przed tymi organami, nie czyni więc własnych ustaleń co do stanu faktycznego (z wyjątkami określonymi w art. 106 § 3 i § 4), nie rozstrzyga sprawy merytorycznie w zastępstwie organu, lecz dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej. W tej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne Z tych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze i art. 152 tej ustawy - orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku.