III SA/Wr 615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) ARiMR we W. (dalej: organ) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. nr [...] z [...] r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla C.F.(dalej: skarżąca, strona). Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa decyzja została stronie doręczona w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 12157 ze zm.) – dalej: k.p.a. w dniu [...] lipca 2018 r. , natomiast odwołanie strona wniosła [...] sierpnia 2018 r., czyli 15 po upływie terminu do wniesienia odwołania. Strona stawiła się [...] sierpnia 2018 r. w siedzibie organu i otrzymała kopię decyzji. Wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując, że od [...] sierpnia 2017 r. mieszka pod innym adresem, ale ze względów osobistych (jest matką samotnie wychowującą dwójkę dzieci) nie poinformowała organu o tej zmianie. Korespondencja przychodziła na dawny adres (tj. na ul. M. [...] we W.), jednak najemca lokalu, pomimo wyraźnej prośby, nie informował jej. Ponieważ nie otrzymała "opinii pokontrolnej", a zaliczka za rok 2017 została wypłacona 3 tygodnie po kontroli, strona założyła, że przebiegła pomyślnie. Zaniepokojona brakiem przelewu pozostałych środków, [...] sierpnia 2018 r. wykonała telefon do organu i została zapewniona, iż jest to niedopatrzenie ze strony organu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2018 r. organ odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Na wstępie wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy świadczy o prawidłowym i skutecznym dokonaniu doręczenia decyzji stronie podany przez nią organowi we wniosku o wpis do ewidencji producentów adres zamieszania - ul. M. [...] we W. Następnie wyjaśnił, że jakkolwiek strona dopełniła formalnych warunków przywrócenia terminu, to jednak – zdaniem organu – nie spełniła koniecznej przesłanki, jaką jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Dalej organ wywodził, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że jego wykonanie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu nie jest możliwe także gdy strona dopuści się choćby lekkiego niedbalstwa. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Art. 58 § 1 k.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. To zaś oznacza, iż każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa. W rozpoznawanej sprawie strona poprzez ewidentne zaniedbanie, nie uaktualniła swoich danych zawartych w ewidencji producentów, a jest do tego zobowiązana w myśl art. 41 § 1 k.p.a. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1853) – dalej: ustawa o systemie ewidencji, zgodnie z którym producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Zaniedbanie złożenia odpowiedniego wniosku zmieniającego adres korespondencyjny przez okres niemal roku (strona wskazała, że zamieszkuje pod innym adresem od [...] sierpnia 2017 r.) jest niedbalstwem strony i faktu tego nie usprawiedliwia wychowywanie dzieci, tym bardziej, że wniosek o zmianę danych można przesłać pocztą lub wyręczyć się inną osobą. Strona pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła skargę na wskazane na wstępie postanowienie, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem: - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. - art. 44 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że powyższa decyzja została stronie skutecznie doręczona, mimo że skarżącej nie pozostawiono zawiadomień o próbie doręczenia korespondencji oraz nie podjęto próby doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności związanych z dostarczeniem korespondencji; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że okoliczności związane z doręczeniem decyzji nie uprawdopodabniają braku winy strony; - art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień strony o nieprawidłowym doręczeniu przesyłki; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak umożliwienia wypowiedzenia się przez Skarżącą co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, powołując się na orzecznictwo, że do okoliczności świadczących o niezawinionym niedopełnieniu przez stronę w terminie czynności procesowych zalicza się m.in. niedoręczenie stronie zapadłej decyzji oraz nieprawidłowe doręczenie pisma. Strona zwracająca się o przywrócenie terminu dla dokonania czynności procesowej musi jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić brak swojej winy w niedochowaniu terminu, co skarżąca w niniejszej sprawie uczyniła. Wskazała, że nie otrzymała decyzji organu I instancji oraz, że nie zostały jej doręczone zawiadomienia o awizowaniu przesyłki poleconej, zawierającej tę decyzję. Skarżąca od sierpnia 2017 r. nie mieszka przy ul. M. [...] we W., zaś z oświadczenia najemcy lokalu wynika, że żadne zawiadomienia nie były umieszczane w skrzynce pocztowej. Na podstawie rozmów z sąsiadami ustaliła, że bardzo często zdarzają się nieprawidłowości w realizacji usług pocztowych, zwłaszcza przy doręczaniu przesyłek poleconych. Skarżąca podjęła czynności zmierzające do ustalenia okoliczności doręczenia jej decyzji poprzez złożenie reklamacji. Dalej podniosła, że jedna z jej sąsiadek oświadczyła, że nigdy nie spotkała się z próbą doręczenia jakichkolwiek pism skarżącej, co potwierdza, że pracownicy Poczty Polskiej konsekwentnie ignorują obowiązek wynikający z art. 43 k.p.a. Skarżąca podaje, że pozostaje w bliskich relacjach z sąsiadami w byłym miejscu zamieszkania. Organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. bowiem nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w sprawie – w szczególności nie przesłuchał w charakterze świadków osób mieszkających w lokalu przy ul. M. [...], sąsiada skarżącej oraz pracownika Poczty Polskiej, dokonującego doręczenia, a także nie przeprowadził dowodu z dokumentacji pocztowej. Ponadto skarżąca nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem skarżonego postanowienia, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Dla oceny stanu faktycznego sprawy nie bez znaczenia powinno być również to, że skarżąca jest samotną matką wychowującą dwójkę dzieci w wieku 9 miesięcy i 2 lata i zaangażowanie czasowe w ich wychowanie istotnie ogranicza możliwość bieżącego załatwiania przez nią spraw osobistych. Nadto skarżąca pozostawała w uzasadnionym przekonaniu , że jej wniosek o płatność został uwzględniony, bowiem w listopadzie 2017 r. otrzymała zaliczkę na poczet tej płatności. Dodatkowo skarżąca, wbrew przepisom, nie otrzymała raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, który stanowił podstawę do wydania decyzji, a z rozmowy telefonicznej z pracownikiem ARiMR wynikało, ze brak płatności był skutkiem niedopatrzenia ze strony organu. Do skargi dołączono umowy najmu lokali przy ulicy M. nr [...] i Z. [...] we W., oświadczenie najemcy lokalu – A. D., kopię nadania przesyłki zawierającą z adres strony przy Z., reklamację złożoną przez Skarżącą na usługi Poczty Polskiej, faktury na Internet. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR we W. podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako na okoliczność uzasadniającą uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powołuje się przede wszystkim na wadliwość doręczenia decyzji, spowodowaną niepozostawieniem przez doręczyciela wymaganych zawiadomień o przesyłce w skrzynce pocztowej oraz niepodjęciem próby doręczenia pisma w trybie art. 43 k.p.a. Organ stoi na stanowisku, że doręczenie decyzji było prawidłowe, zaś skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu Sąd zauważa, że wbrew wyrażonemu w skardze stanowisku strony, okoliczności związane z wadliwością doręczenia pisma procesowego wpływają na ocenę zachowania terminu do dokonania czynności procesowej, nie stanowią natomiast przesłanki świadczącej o braku winy w uchybieniu terminu, przemawiającej za jego przywróceniem. Nieprawidłowe doręczenie decyzji skutkuje tym, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego, a tym samym termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna w ogóle swojego biegu. Przywrócić można natomiast tylko taki termin, który bezskutecznie upłynął. W kwestii prawidłowości doręczenia stronie decyzji, a co za tym idzie – uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd w orzekającym składzie podziela stanowisko organu, czemu dał obszernie wyraz w wyroku z [...] maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 616/18 ze skargi strony na postanowienie Dyrektora ARiMR we W. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji. Oceniając prawidłowość doręczenia organ oparł się bowiem na dokumentach urzędowych (zwrotnym potwierdzeniu odbioru wraz z kopertą, na której umieszczono adnotacje o awizowaniu przesyłki), których wiarygodność potwierdziła Poczta Polska w piśmie z [...] stycznia 2019 r., przesłanym w odpowiedzi na zapytanie organu, dotyczące okoliczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję. Strona natomiast poza własnymi twierdzeniami o braku awiza w skrzynce pocztowej strona nie przedstawia żadnych dowodów ani nie wskazuje innych wiarygodnych okoliczności mogących podważyć powyższe dowody. W świetle powyższego brak jest również podstaw do uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 k.p.a. w związku niedostatecznym wyjaśnieniem przez organ okoliczności związanych z prawidłowością doręczenia skarżącej decyzji w sprawie płatności obszarowych. W myśl art. 58 k.p.a., przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej wymaga od strony: 1) uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 2) wniesienie prośby o przywrócenie terminu, 3) dochowania 7 - dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony został termin. W sprawie nie było sporne, że strona dochowała formalnych warunków wystąpienia o przywrócenie terminu, określonych w art. 58 § 2 k.p.a., tj. złożyła wniosek w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz wraz z prośbą o przywrócenie terminu dopełniła czynności, dla której termin był ustanowiony tj. wniosła odwołanie. Sąd przychyla się natomiast do stanowiska organu, iż podane przez skarżącą przyczyny uchybienia terminu nie stanowią uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. W jednolitym w tej kwestii orzecznictwie wskazuje się, że strona może uprawdopodobnić brak winy w dochowaniu terminu, jeżeli wykaże, że zaistniały obiektywne, niemożliwe lub nadmiernie trudne do usunięcia przeszkody, które uniemożliwiły jej dokonanie czynności procesowej. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, kryterium, które w tym wypadku należy stosować, jest obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, natomiast choćby lekkie niedbalstwo przemawia za odmową przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie wskazała okoliczności, które uprawdopodobniłyby po jej stronie tak rozumiany brak winy w uchybieniu terminu. Okolicznością taką nie jest to, że nie wiedziała o próbie doręczenia jej decyzji i awizowaniu przesyłki, jeżeli prawidłowo zachowano procedurę doręczenia. W przekonaniu Sądu, należy się zgodzić z organem, że skarżąca przede wszystkim sama przyczyniła się do powstania sytuacji, w której nie mogła osobiście odebrać decyzji, a więc nie był możliwy podstawowy tryb doręczenia, jakim jest doręczenie osobiście pisma adresatowi w jego mieszkaniu (art. 42 § 1 k.p.a.). Mimo bowiem ciążącego na niej obowiązku, nie poinformowała organu o zmianie swojego adresu zamieszkania, ani przed wystąpieniem o płatności obszarowe za 2017 r. (do czego zobowiązywał ją 14 ust 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji), ani po złożeniu wniosku i jego korekcie (obowiązek sformułowany w art. 41 § 1 k.p.a.). Okoliczność samotnego wychowywania dzieci nie stanowi przeszkody nie przezwyciężenia, która uwalniałaby skarżącą od odpowiedzialności za dopełnienie tych obowiązków, tym bardziej, że od czasu zmiany przez nią miejsca zamieszkania upłynęło dużo czasu. Podobnie nie może świadczyć o braku winy skarżącej w złożeniu odwołania po terminie to, że "nie otrzymała opinii pokontrolnej" lub że w związku z wypłatą jej w listopadzie 2017 r. zaliczki na poczet wnioskowanej płatności pozostawała w przekonaniu, że jej wniosek o wsparcie obszarowe został uwzględniony. Powyższe nie wpływało bowiem na jej obowiązek informowania organu o zmianie adresu zamieszkania. Dodatkowo można zauważyć, że raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został również wysłany na adres zgłoszony przez skarżącą do rejestru producentów rolnych. Z wniosku skarżącej przywrócenie terminu wynika ponadto, iż miała ona świadomość, że wszelka korespondencja obejmująca przesyłki polecone, a więc także urzędowe, kierowana do niej na dotychczasowy adres przy ul. M., będzie doręczana jedynie w trybie art. 43 lub art. 44 k.p.a. – wskazuje bowiem, że zwracała się z prośbą do najemcy lokalu o przekazywanie informacji o przesyłkach i awizach. Nie można zarazem, zdaniem Sądu, przesłanki braku winy strony upatrywać w ewentualnych zaniedbaniach najemcy w zakresie przekazania stronie korespondencji lub zawiadomień o przesyłce poleconej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2506/16 (CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a. oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. Niewywiązanie się z obowiązku oddania przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie jego adresatowi przez osobę, której doręczono rozstrzygnięcie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo jak adresata postanowienia lub decyzji". Stanowisko to pozostaje w pełni aktualne także w odniesieniu do nieinformowania adresata przez osobę mieszkającą w lokalu, wskazanym przez niego jako miejsce zamieszkania, o awizowaniu kierowanej do niego korespondencji. W kwestii zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z perspektywy uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 132/18, podobnie np. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/18, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym to na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Podkreślić trzeba, że po dniu, w którym strona stawiła się w organie celem wglądu w akta sprawy i otrzymała kopię decyzji w sprawie płatności obszarowej na 2017 r. ([...] sierpnia 2018 r.), a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, organ nie gromadził żadnego nowego materiału dowodowego. Natomiast dokumenty dołączone przez stronę do skargi albo potwierdzają okoliczności bezsporne, jak to, że skarżąca nie przebywała faktycznie w lokalu przy ul. M. we W. (umowa najmu, dowód nadania przesyłki) lub że posiadała dzieci albo dotyczą podniesionych już wcześniej we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności, mających świadczyć wadliwym doręczeniu decyzji (oświadczenie najemcy lokalu przy ul. M., dowód nadania przesyłki, reklamacja doręczenia) – które, jak wyjaśniono powyżej, podlegały ocenie w kontekście zachowania terminu, a nie przesłanek do jego przywrócenia. Takiej oceny Sąd dokonał w powołanym wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 616/18, uznając, że nie dokumenty te nie potwierdzają wadliwości procedury przy doręczeniu spornej decyzji. W świetle powyższego również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a przy jego wydaniu organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.