III SA/Wr 620/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. sprawy ze skargi D.D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny budynku, wydania wypisów i wyrysów budynku i zwolnienia od kosztów oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. D D wystąpił do Z G , K i K M we W o: 1) wydanie - na zasadzie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej w skrócie jako k.p.a.) zaświadczenia potwierdzającego stan prawny co do tego, że budynek położony przy ul. [...] we W jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, 2) wydanie wypisów i wyrysów dotyczących budynku, zawierających dane o których mowa w § 63 i § 64 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, 3) zwolnienie w całości od należności postępowania. W związku z brakiem decyzji administracyjnej załatwiającej złożony wniosek, D D wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu. Skarga ta została uwzględniona przez Sąd, który wyrokiem z dnia [...] o sygn. akt III [... ] zobowiązał G W do załatwienia w terminie jednego miesiąca wniosku skarżącego z dnia [...] r. Przed złożeniem powyższego wniosku w dniu [...] r. D D wystąpił do Z G , K i K M we W o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan prawny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] we W oraz o wydanie wyrysów zawierających kopie rzutów i przekrojów odpowiedniej części budynku z zaznaczeniem lokalu. Postanowieniem z dnia [...] r. (... ) D W I N G i K we W , na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego (zawartego w piśmie z dnia [...] r.) na pismo D Z G i K M we W z dnia [...] r. w części odmawiającej wydania wyrysów i wypisów z operatu ewidencji gruntów dla budynku położonego we W przy ul. [...] a także zwolnienia z opłat postępowania - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn.....), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe postanowienie. Drugim postanowieniem z dnia [...] l Sygn. akt III SA/Wr 620/0) D W I N G i K we W , na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał do rozpatrzenia według właściwości – S K O we W - zażalenie skarżącego z dnia [...] r. oraz zażalenie zawarte w piśmie z dnia [...] r. w części dotyczącej wydania zaświadczenia o statusie budynku położonego przy ul[...] we W (pkt 1 wniosku z dnia ....r.). Rozpatrując zażalenie na powyższe - drugie postanowienie z dnia [...] r., uzupełnione i sprostowane postanowieniem G G K z dnia [...] r. (KN....) – G G K postanowieniem z dnia [...] r. (KN....) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania S K O we W zażalenia skarżącego z dnia [...] r. oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania zażalenia z dnia [...]. odnośnie wydania zaświadczenia co do statusu budynku. Wskazał, że organ winien ustalić czy żądanie dotyczyło wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków czy też wydania zaświadczenia, że budynek służy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] r. skarżący wyjaśnił, iż jego żądanie dotyczy wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie gruntów i budynków, tj. że budynek jest zakwalifikowany jako budynek mieszkalny w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Rozpatrując ponownie sprawę D W I N G i K we W , postanowieniem z dnia[...] r.(Gd....), stwierdził niedopuszczalność zawartego w piśmie z dnia[...]. zażalenia strony, w części dotyczącej wydania zaświadczenia odnośnie statusu prawnego budynku. Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem z dnia Rozpatrując - będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie -wniosek skarżącego z dnia[...] . i stosując się do wyroku wydanego w sprawie[...] , postanowieniem z dnia [...] r. D Z i G i K M we W odmówił jego uwzględnienia, 2 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 wskazując, że osoba fizyczna nie będąca właścicielem nieruchomości wpisanej do ewidencji gruntów i budynków może uzyskać wypis z tej ewidencji wówczas, gdy wykaże istnienie interesu prawnego w uzyskaniu takiego dokumentu. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca interesu takiego nie wykazał, nie wskazał również przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby jego prawo do żądania wypisu. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi administracji prawo do zwolnienia strony jedynie z kosztów postępowania administracyjnego, nie upoważniają natomiast organu do zwolnienia z opłat administracyjnych, uregulowanych w odrębnych przepisach. Rozpoznając zażalenie wnioskodawcy na powyższe rozstrzygnięcie, D W I N G i K we W uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. osoba może się ubiegać o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Formą takich zaświadczeń, jak dalej wyjaśniał organ, są wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego i map ewidencyjnych. Organ wskazał, że wydawane one są przez organ prowadzący ewidencję, odpłatnie, na żądanie właścicieli lub innych osób, w których władaniu znajduje się rzecz figurująca w ewidencji, a które mają interes prawny w tym zakresie. Podniesiono, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zaświadczenia dotyczącego budynku należącego do U P we W (H A ), w którym zajmuje on pokój. Lokal zajmowany przez stronę postępowania nie jest jednak wyodrębnionym lokalem w świetle przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a wnioskujący nie wykazuje się żadnym tytułem prawnym do niego, co więcej, prawomocnie orzeczono w stosunku do niego eksmisję. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał również, aby posiadał interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia, nie powołał bowiem żadnych przepisów prawa materialnego, z jakich interes mógłby się wywodzić. Odnośnie zwolnienia od kosztów postępowania, organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca nie został obciążony żadnymi kosztami. Wyjaśniono jednocześnie, że z wniosku wynika, że strona domaga się zwolnienia od opłat administracyjnych za wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Tymczasem, jak wywodził 3 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 organ, art. 267 i następne k.p.a. regulują tylko zwolnienie od kosztów samego postępowania, podczas gdy zwolnienia w zakresie opłat za czynności administracji, następuje ono zawsze na podstawie przepisów prawa materialnego, regulującego daną czynność. Wydawanie wypisów i wyrysów z rejestrów ewidencyjnych reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24 wspomnianej ustawy, wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydaje się odpłatnie. Nieodpłatny dostęp do zewidencjonowanych danych mają wyłącznie podmioty wymienione w ustawie. Zdaniem organu, skoro ustawa ta nie przewiduje zwolnienia od opłat za te dokumenty, jest ono niemożliwe. Odnośnie zarzutu strony, że rozstrzygnięcie organu I instancji powinno zapaść w formie decyzji, nie zaś postanowienia, organ odwoławczy wskazał - powołując się na stosowne piśmiennictwo w tym zakresie - że decyzje administracyjne zapadają wówczas, gdy z prawa materialnego wynika umocowanie organu o charakterze jurysdykcyjnym. Tymczasem przywołana ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz jej przepisy wykonawcze przewidują wydawanie decyzji administracyjnych przez starostów jedynie w sprawach dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków (§ 47 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz klasyfikacji gruntów (§ 8 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D D wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze zarzucił naruszenie: 1. art. 104 k.p.a poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, nie zaś w formie decyzji; 2. art. 267 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do zwolnienia od opłat administracyjnych; 3. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 24 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez bezpodstawne przyjęcie braku interesu prawnego po stronie skarżącego; 4. art. 24 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że skarżący jako władający lokalem jak najemca w ogóle musi legitymować się interesem prawnym do wydania mu wypisów i wyrysów; 4 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 5. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący jako władający lokalem jak najemca w ogóle musi legitymować się interesem prawnym do wydania mu zaświadczenia; 6. art. 24 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania mu żądanych wypisów i wyrysów. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzono, że forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ prawidłowa jest tylko w odniesieniu do pierwszego żądania wniosku (wydania zaświadczenia), natomiast w pozostałym zakresie winien on zostać załatwiony decyzją. Zdaniem skarżącego, wbrew zapatrywaniu organów administracji, art. 104 § 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej i takie właśnie rozstrzygnięcie powinno zapaść w rozpoznawanej sprawie co do dwóch z wymienionych we wniosku żądań. Odnośnie kwestii zwolnienia od koszów postępowania, w tym od opłat administracyjnych, skarżący podniósł, że stanowisko organów jest błędne, bowiem nic nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu takiego wniosku całościowo, na podstawie art. 267 k.p.a. Wywodzono w skardze, że opłaty administracyjne stanowią należności publicznoprawne, a ich podstawowym celem jest współfinansowanie przez podmioty indywidualne działalności władzy publicznej. Jednakże w uzasadnionych przypadkach, organy administracyjne mogą zwolnić osoby o niskiej kondycji finansowej od ich ponoszenia. Zdaniem skarżącego, art. 267 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, z racji zawartego w nim implicite prawa zwolnienia, przysługującego każdorazowo osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej. W przedmiocie interesu prawnego skarżący podniósł, że jak już wskazywał w postępowaniu przed organami, żądane wypisy i wyrysy są mu potrzebne w toczącej się z jego udziałem sprawie sądowej. Zdaniem skarżącego, skoro art. 3 Kodeksu postępowania cywilnego nakłada na uczestników postępowania sądowego obowiązek dawania wyjaśnień co do okoliczności zgodnie z prawdą, to skarżący ma interes prawny - rozumiany jako kwalifikowany interes faktyczny - w uzyskaniu żądanych dokumentów, bez nich bowiem nie jest w stanie składać przed sądem zgodnych ze stanem faktycznym wyjaśnień co do stanu faktycznego budynku. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że pomimo okoliczności przedstawionych przez organ odwoławczy, nadal włada on lokalem w przedmiotowym budynku jak najemca, skoro nadal w lokalu tym zamieszkuje. Jako zaś osoba władająca lokalem, nie musi się legitymować interesem prawnym dla uzyskania danych z operatu ewidencyjnego. 5 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lita/ p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż -stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy oraz wniosków, twierdzeń oraz zarzutów skargi -skarżący w pierwszym rzędzie domaga się przede wszystkim uznania, że w zakresie 6 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 jego żądania z dnia 11 kwietnia 2004 r. o wydanie wypisów i wyrysów dotyczących budynku posadowionego przy ul [...] we W. oraz o zwolnienie w całości od opłat administracyjnych postępowania w tej mierze - przy odmownym załatwieniu wniosku - organy powinny wydać decyzje, na podstawie art. 104 k.p.a. skoro zaś podjętemu rozstrzygnięciu nadały formę postanowienia, to stanowi to wadę kwalifikowaną rozstrzygnięcia i postanowienie takie winno zostać uchylone. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Rozstrzyganie spraw administracyjnych, co do zasady odbywa się w drodze podejmowanych przez organy decyzji, jednakże należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu do działań o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie sprawę rozstrzygać w drodze decyzji. We wszystkich pozostałych przypadkach, w których organ zobowiązany jest do podjęcia orzeczenia w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony postępowania, orzeczenie to przybierze postać postanowienia (vide J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz.7.wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r.). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić również, że wbrew stanowisku skarżącego, nadanie rozstrzygnięciu formy postanowienia, nie narusza w żaden sposób zasady dwuinstancyjności, bowiem postanowienia, tak samo jak decyzje, podlegają kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności sądowej, na zasadach ogólnych. Odnośnie zarzutu skarżącego, błędnej wykładni art. 267 k.p.a. przez organy administracji i bezzasadnej odmowy zwolnienia od opłat administracyjnych, należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie zwolnienie od kosztów samego postępowania, a zatem koszty wywołane samym toczącym się postępowaniem (np. koszty dojazdu świadków, czy koszty wykonania oględzin na miejscu). Od tak rozumianych kosztów postępowania, odróżnić należy opłaty administracyjne uregulowane w przepisach prawa materialnego, które stanowią zwykle pokrycie kosztów wykonania czynności, jakiej domaga się strona postępowania (koszt wykonania dowodu osobistego, paszportu, czy właśnie wypisów i wyrysów z operatów ewidencyjnych).Jak słusznie zauważyły organy, zwolnienia od takich opłat można domagać się wyłącznie w przypadku, gdy pozwalają na to regulujące je przepisy prawa. Skoro ustawa ustanawiająca opłaty za wydawanie wypisów i wyrysów (Prawo geodezyjne i kartograficzne) reguluje jedynie pewne 7 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 zwolnienia podmiotowe, nie stanowiąc o żadnych innych możliwościach odstąpienia od pobierania tych opłat, to oznacza, że zwolnienia od nich podmiotów innych niż wymienione w tych przepisach, jest niemożliwe. Odnośnie zarzutów skarżącego, że jako posiadacz lokalu w Hotelu Asystenta nie jest obowiązany wykazywać się interesem prawnym dla uzyskania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, a jednocześnie, że interes taki posiada, bowiem pragnie złożyć te dokumenty jako dowody w toczącym się z jego udziałem postępowaniu cywilnym, należy stanowczo wskazać, że i one nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru władania lokalem przez skarżącego. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych przez organy administracji, właściciel budynku - Uniwersytet Przyrodniczy - uzyskał prawomocny wyrok nakazujący skarżącemu opuszczenie lokalu wraz z wszystkimi rzeczami jego prawa reprezentującymi i zamierza przystąpić do jego przymusowej egzekucji. Oznacza to, że nawet jeśli faktycznie skarżący nadal zajmuje lokal, to z całą pewnością czyni to bez żadnego tytułu prawnego. W sytuacji gdy właściciel budynku podejmuje kroki prawne do odzyskania posiadania lokalu, nie można posiadaniu skarżącego przypisywać cechy posiadacza (jak właściciel) i tym samym zezwalać na korzystanie z instytucji prawnych przysługujących właścicielom nieruchomości i ich najemcom czy użytkownikom. Skarżący nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do lokalu, pozwalającym mu na uzyskiwanie z operatu ewidencyjnego, danych dotyczących tej nieruchomości. W przedstawionych okolicznościach, chcąc uzyskać dokumentację z operatu, strona zobowiązana jest - po myśli art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wykazać istnienie interesu prawnego w tym zakresie. Przyjmuje się, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, LEX Nr 327773; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 145/06, LEX Nr 236471). W postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Żądając zatem udostępnienia danych z operatu, strona winna tak rozumiany interes prawny wykazać, czyli wskazać przepis prawa materialnego, gwarantujący 8 Sygn. akt III SA/Wr 620/07 mu takie uprawnienie. Kryterium tego nie spełnia wskazywana przez skarżącego chęć powołania dowodów w postępowaniu cywilnym. Po pierwsze, przepis art. 3 Kodeksu postępowania cywilnego nie jest przepisem ani prawa materialnego, ani administracyjnego. Po drugie, obowiązek składania oświadczeń i przedstawiania dowodów w postępowaniu stanowi uprawnienie strony, a nie jej obowiązek, tym bardziej w sytuacji, gdy to skarżący jest stroną, która zainicjowała to postępowanie, a nie tylko została zmuszona do obrony. W konsekwencji, za trafne należy uznać stanowisko organów, odmawiające skarżącemu wydania żądanych wypisów i wy rysów. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd. Dlatego też, na podstawie art. art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.