III SA/Wr 641/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Dominik Dymitruk, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r., sprawy ze skargi Fundacji C. w K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 21 lipca 2021 r. nr 470000/71/257915/2021/RDZ-B7-ODW, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r. i luty 2021 r., , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 maja 2021 r., nr 470000/71/205196/2021/RDZ-B7/2. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Fundacja C. w K. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Decyzją z dnia 13 maja 2021 r. (nr 470000/71/205196/2021/RDZ-B7/2) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID i § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Organ przywołał treść § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia COVID i wskazał, że we wniosku strona oświadczyła, iż prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 55.10.Z. Jednakże, jak wynika z informacji przekazanych przez Urząd Statystyczny, na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła działalność przeważającą według kodu PKD 94.99.Z, który nie kwalifikuje się do zwolnienia z opłacania składek. Powyższe zdaniem ZUS oznacza, że stronie zwolnienie nie przysługuje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. – jak wynika z jej sentencji - utrzymał w mocy decyzje z dnia 13 maja 2021 r. odmawiające stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID, jak również m.in. treść § 10 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID. Organ stwierdził, że przepisy te określają wprost, kto może otrzymać wsparcie w ramach ustawy COVID i jakie musi spełnić warunki aby je otrzymać. Ustawa enumeratywnie wymienia kody PKD uprawniające do zwolnienia i jednoznacznie wskazuje termin 30 listopada 2020 r., w której to dacie następuje stwierdzenie kodu przeważającej działalności. Dalej wskazano, że z informacji przekazanych przez Główny Urząd Statystyczny wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 94.99.Z. Zatem zdaniem organu na dzień 30 listopada 2020 r. strona nie spełniała warunku związanego z posiadaniem kodu PKD uprawniającego do otrzymania zwolnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie wnioskodawcy z obowiązku opłacania składek za wskazany okres oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało zdaniem strony istotny wpływ na wynik sprawy w postaci dokonania błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność wskazana w zgłoszeniu REGON, a sklasyfikowana pod numerem PKD 94.99.Z, która nie podlega zwolnieniu z opłacania składek, podczas gdy z odpisu KRS przedsiębiorców, w którym zarejestrowana jest Fundacja, w sposób jednoznaczny wynika, ze spełnia ona wymagania niezbędne do zwolnienia przedsiębiorcy z obowiązku opłacania składek za przedmiotowy okres. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne i dyskryminacyjne traktowanie Fundacji w stosunku do innych znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej podmiotów w postaci nieuwzględnienia faktów jasno wynikających z przedłożonej dokumentacji, a które to skutkowały odmową zwolnienia Fundacji z obowiązku opłacania składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę odnosił się do decyzji z dnia 21 lipca 2021 r., w której utrzymano w mocy decyzję z dnia 13 maja 2021 r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Organ odmówił stronie zwolnienia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej o wymaganym ustawą kodzie PKD (w tym przypadku PKD 55.10.Z) i że w związku z tym zwolnienie stronie nie przysługuje. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia COVID, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okres, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi tam kodami (w tym m.in. kodem 55.10.Z), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Jak stanowi ust. 2 powołanego paragrafu, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okres, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi tam kodami (w tym m.in. kodem 55.10.Z), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie z treścią § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Sąd pragnie w tym miejscu przytoczyć prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie jak w § 10 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID) sformułowanie "prowadzącego działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Natomiast przyjęta przez ZUS wykładnia, akceptuje sytuacje, w których ewentualną pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON (czy też w rejestrze KRS) kod wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID (podobnie § 10 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 2 omawianego rozporządzenia), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej, innymi słowy, że pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. podobne wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I SA/Bd 603/21). Sąd stoi na stanowisku, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki rodzaj przeważającej działalności figuruje w rejestrze REGON (czy KRS) ale także jaką faktycznie działalność wnioskodawca prowadził jako przeważającą w danym czasie (w tym przypadku na dzień 30 listopada 2020 r.). Należy przy tym podkreślić, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, ma on charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. W ocenie Sądu, to faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinno skutkować udzieleniem tej pomocy. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze cel, jaki realizuje przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, oparcie odmowy wyłącznie na przesłance formalnej, wynikającej z wpisu w rejestrze podmiotów REGON (czy KRS), nie pozwoliłoby w szeregu przypadków na zrealizowanie celu, jaki zamierzano osiągnąć, wprowadzając omawiane regulacje. Innymi słowy, poprzestanie tylko na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, bez weryfikacji, jaka działalność faktycznie była prowadzona jako przeważająca, uniemożliwiałoby przyznanie pomocy przedsiębiorcom, którzy spełniają kryteria udzielenia pomocy oraz wobec których w takiej sytuacji realizowane byłyby założenia i cele prawodawcy, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń. Należy dodatkowo podkreślić, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo uzasadnione decyzje mają z kolei znaczenie dla realizacji zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony uważane przez nią za istotne dla sposobu załatwienia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia nie spełniają standardów określonych w przywołanych przepisach k.p.a., co stanowi o ich naruszeniu w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie wziął pod uwagę oświadczenia strony zawartego we wniosku, zgodnie z którym prowadzi na działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 55.10.Z na dzień 30 listopada 2020 r., przeciwstawiając mu (jak to wyżej wywiedziono, niezasadnie) dane wynikające z rejestru REGON i wywodząc z tego wniosek o niespełnieniu przez stronę przesłanki ustawowej zwolnienia. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sprawie żadnych ustaleń odnośnie faktycznego prowadzenia bądź nieprowadzenia przez stronę przeważającej działalności gospodarczej wskazanej w rozporządzeniu na datę oznaczoną w rozporządzeniu COVID. Powyższe naruszenia proceduralne mają jednak charakter wtórny i są w istocie konsekwencją błędnej wykładni przepisów § 10 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę respektując wskazane zasady postępowania administracyjnego oraz stanowisko i zapatrywania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ uwzględni przy tym, że strona we wniosku domagała się zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. (wydana w I instancji decyzja z dnia 13 maja 2021 r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z opłacania składek dotyczyła wyłącznie okresu od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., następnie organ w zaskarżonej decyzji z dnia 21 lipca 2021 r. utrzymał w mocy w mocy "decyzje z dnia 13 maja 2021 r. odmawiające stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek" za oba powyższe okresy, a w dalszej korespondencji, w tym w odpowiedzi na skargę, organ odnosił się do decyzji z dnia 21 lipca 2021 r. jako utrzymującej w mocy tylko jedną decyzję z dnia 13 maja 2021 r. obejmującą oba wskazane okresy, choć z jej treści wynika wprost, że dotyczy ona wyłącznie okresu od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.). W związku z powyższym, po rozpoznaniu sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ zobowiązany jest rozstrzygnąć o całości wniosku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji.