III SA/Wr 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, asesor WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ( dalej: SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania z dnia [...] kwietnia 2017r. wniesionego przez Fundację "A" w K. ( dalej: Fundacja, skarżąca, strona) od pisma Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017r. nr [...]. Powyższym pismem z dnia [...] marca 2017r. Zarząd Powiatu K. poinformował Fundację, że "do dnia dzisiejszego na rachunku bankowym Starostwa Powiatowego w K. nr [...] nie odnotowano wpłaty ze strony Fundacji "A" w K. tytułem dotacji nienależnie pobranej w 2016r. z budżetu Powiatu K. na realizację zadania publicznego pn. "[...]" pn. "[...]" zleconego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].08.2015r. w kwocie [...]zł". W ocenie Zleceniodawcy Zleceniobiorca zobowiązany był dokonać zwrotu nienależnie pobranej dotacji na w/w rachunek bankowy w terminie do dnia 15.01.2017r. Powołując się na zapis art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 ustawy o finansach publicznych w związku z § 19 umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Powiatu K. poinformował w/w fundację, że dotację nienależnie pobraną w 2016r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art.252 ust.1 ustawy o finansach publicznych tj. począwszy od dnia [...].01.2017r. należy zwrócić na rachunek bankowy nr [...] Starostwa Powiatowego w K., w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem z dnia [...] Kwietnia 2017r. strona złożyła odwołanie od w/w pisma z dnia [...] marca 2017r. twierdząc, że stanowi ono decyzję w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranej dotacji. Strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zaskarżyła w całości w/w "decyzję" Zarządu Powiatu K. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 252 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest przepisu art. 107 K.p.a. poprzez wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, nie zawierającej wszystkich wymaganych prawem elementów; 3. naruszenie prawa procesowego, to jest przepisu art 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; 4. naruszenie prawa procesowego, to jest przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji przez niewłaściwy organ; 5. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie materiału dowodowego w sprawie i nie ustalenie faktów relewantnych, to jest ustalenie czy istotnie doszło do wykorzystania udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a jeśli tak-to w jakim zakresie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. Starosta K. zawiadomił stronę wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w 2016r. z budżetu Powiatu K. na realizację zadania publicznego pn. "[...]" zleconego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. Starosta K. odmówił nadania biegu pismu Fundacji z dnia [...] kwietnia 2017r. zatytułowanemu "Odwołanie od decyzji w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranej dotacji " i odmówił przekazania tego pisma wraz z aktami sprawy do SKO w W. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na tym etapie postępowania Starosta K. nie wydał jeszcze w sprawie stosownej decyzji administracyjnej nakazującej w/w fundacji zwrócenie kwoty wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. jako zwrot dotacji nienależnie pobranej w 2016r. W tej sytuacji pismo Fundacji, mimo że zawiera tytuł: "Odwołanie od decyzji ..." nie może być uznane za taki środek odwoławczy i należy odmówić nadania mu biegu. Organ w terminie przewidzianym przepisami wyda w sprawie decyzję administracyjną z odpowiednim pouczeniem dla strony o sposobie odwołania i następnie doręczy ją pełnomocnikowi strony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na w/w postanowienie strona złożyła zażalenie, zarzucając postanowieniu naruszenie : 1. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie zastosowanie przepisu art. 133 k.p.a. ; 2. prawa procesowego, to jest przepisu art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie ; 3. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 129 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie nadania biegu odwołaniu przez inny organ, aniżeli wydający zaskarżaną decyzję; 4. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 k.p.a. i art. 64 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę nadania biegu odwołaniu, mimo braku ku temu przesłanek i podstaw prawnych ; Strona wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...].04.2017r. nr [...] Starosta K. nakazał stronie zwrot dotacji w kwocie [...] zł pobranej w 2016r. nienależnie na realizację zadania publicznego pn. "[...]" zleconego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].08.2015r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia [...].01.2017r. do dnia zapłaty. Od decyzji tej strona reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia [...] maja 2017r. złożyła odwołanie. Skarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...].06.2017r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania Fundacji z dnia [...] kwietnia 2017r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniesienie odwołania od pisma Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017r. nr [...] jest niedopuszczalne, bowiem pismo to nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia istoty sprawy (nie nakłada na stronę obowiązku zwrotu dotacji) ani oznaczenia organu administracji publicznej (nie zostało wydane przez Starostę K.). W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zakwalifikowanie pisma jako decyzji administracyjnej wymaga, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu , rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika. . Tych wymogów nie spełnia Pismo Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem SKO, zaskarżone pismo jedynie informacją skierowaną do strony oraz wezwaniem do zapłaty kwoty [...] zł (stanowiącej według Starosty K. kwotę dotacji nienależnie pobranej w 2016r.) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi począwszy od dnia 16.01.2017r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Dopiero brak zapłaty przez stronę (w całości lub w części) żądanej do zwrotu kwoty dotacji w w/w terminie 15 dni , upoważniał organ administracji tj. Starostę K. do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotacji pobranej nienależnie w 2016r. z budżetu Powiatu K. na realizację zadania publicznego pn. "[...]" zleconego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. Powyższe nastąpiło na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2017r. W skardze wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie strona zarzuciła :. 1. naruszenie prawa procesowego a to przepisu art. 134 kpa w związku z art. 104 i 107 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, mimo tego że pismo Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017r. zawiera minimum elementów koniecznych istnienia decyzji administracyjnej, 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisu art.7 kpa i art.80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodu to jest pisma z dnia [...] marca 2017r. i przyjęcie, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia i nie nakłada na stronę obowiązku , wbrew treści tego pisma. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniosło, że o tym iż w/w pismo nie miało charakteru decyzji administracyjnej świadczy również fakt iż nie zawiera ono pouczenia że brak zapłaty przez stronę wskazanej kwoty dotacji w zakreślonym terminie spowoduje jej przymusowe dochodzenie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 134 Kp.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" ( por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Do przedmiotowych przesłanek dopuszczalności odwołania zaliczyć należy istnienie decyzji administracyjnej, od której przysługuje ten środek zaskarżenia. Odwołanie nie jest bowiem środkiem zwalczania jakichkolwiek przejawów działania administracji i nie służy od wszystkich aktów i pism wytwarzanych przez organ administracyjny, ale zostało wskazane w przepisie art. 127 K.p.a., zgodnie z § 1 którego odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W świetle powyższego badanie dopuszczalności odwołania musi w pierwszej kolejności obejmować sprawdzenie, czy w ogóle została wydana w sprawie przez organ I instancji decyzja administracyjna. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104, akt rozstrzygający co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej (wynikiem tego rozstrzygnięcia jest bądź a) przyznanie lub odmowa przyznania lub cofnięcie pewnego uprawnienia albo nałożenie lub cofnięcie pewnego obowiązku, bądź b) stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia przyznanego przez przepis prawa lub stwierdzenie (ustalenie) nałożenia przez przepis prawa obowiązku) lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Zgodnie z tendencją szerokiego traktowania pojęcia decyzji uznaje się za decyzję administracyjną również taki akt, który nie spełnia wprawdzie wszystkich wymagań określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 107, zwł. § 1), zawiera jednakże pewne niezbędne minimum składników pozwalające zakwalifikować go jako decyzję (oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis reprezentującej organ osoby (osób) - patrz np. niżej, wyrok NSA z dnia 20 VII 1981 r. SA 1163/81). W tym miejscu wskazać należy, że kwestie zwrotu nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranych dotacji oświatowych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Finanse publiczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Obowiązek zwrotu nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranych dotacji oświatowych wynika z art. 252 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dotacje nienależne lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 tj. dnia ich pobrania. Środki te stanowią zarazem - w myśl art. 60 ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 tej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie ( ust. 2 ). W myśl art. 67 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Z przytoczonych regulacji wynika, jak trafnie wskazało SKO w zaskarżonym postanowieniu, że obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranej dotacji ciąży z mocy prawa na podmiocie, który pobrał dotację i powinien być zrealizowany w terminie wskazanym w art. 252 ustawy Finanse publiczne. Dopiero nie wykonanie dobrowolnie przez beneficjenta tego obowiązku powoduje wdrożenie procedury administracyjnej , zmierzającej do orzeczenia w drodze decyzji o obowiązku zwrotu dotacji. Decyzja wydana w tym postanowieniu ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza jedynie istnienie po stronie beneficjenta (z mocy prawa) obowiązku zwrotu nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranej dotacji. Jednocześnie decyzja taka stanowi podstawę do wystawienia tytułu egzekucyjnego i przymusowego dochodzenia zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dotacji wraz z odsetkami. W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania i wyekspediowania pisma Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017 r. nie została natomiast wszczęta procedura administracyjna zmierzająca do orzeczenia o zwrocie dotacji. Dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. strona została poinformowana o wszczęciu takiego postępowania, a w dniu [...] kwietnia 2017 r. Starosta K. wydał decyzję nakazującą stronie zwrot nienależnie pobranej dotacji wraz z odsetkami. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Zupełnie odmienny charakter ma natomiast pochodząca od strony umowy (zleceniodawcy) – tu: Powiatu K. i skierowana do zleceniobiorcy informacja z dnia [...] marca 2017 o konieczności zrealizowania wynikającego z art. 252 ustawy Finanse publiczne obowiązku zwrotu dotacji. Celem i jedyną funkcją tego pisma było poinformowanie strony o wysokości kwoty nienależnie pobranych środków, koncie na które należy je wpłacić i skłonienie do ich dobrowolnego zwrotu, przed wszczęciem postepowania administracyjnego. Tego rodzaju pismo nie wywiera bezpośrednio żadnych skutków w sferze praw i obowiązków podmiotu, który pobrał dotację, w szczególności nie stanowi podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Potwierdza to zresztą brak pouczenia w tym zakresie. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionych w skardze zarzutów, iż pismo Zarządu Powiatu K. z dnia [...] marca 2017 r. spełnia minimum wymogów stawianych decyzji administracyjnej – wskazano w nim bowiem adresata ( Fundację), organ administracji (pismo rozpoczyna się słowami " Zarząd Powiatu K. informuje...") oraz określono w nim obowiązki adresata ( pismo zawiera wyliczenia i wynika z niego stwierdzenie obowiązku zwrotu dotacji), Sąd stwierdza, że wnioski i argumentacja skarżącej nie zasługują na uwzględnienie i podziela w tej kwestii stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz odpowiedzi na skargę. W piśmie tym faktycznie nie oznaczono w sposób prawidłowy organu - przez podanie w rubrum jego nazwy i zaopatrzenie go pieczęcią służbową, choć rację ma strona skarżąca, że z treści pisma oraz widniejących pod nim podpisów można łatwo ustalić, że pochodzi ono od Zarządu Powiatu K. Przede wszystkim jednak, wbrew twierdzeniom strony, pismo to nie zawiera – co wykazano powyżej – władczego rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie praw i obowiązków strony. Taki charakter miała dopiero decyzja z [...] kwietnia 2017 r. i dopiero od tego aktu przysługiwał stronie środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie – z czego skarżąca skorzystała. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.