III SA/Wr 644/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Anna Moskała, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A GmbH & Co. KG w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 12 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie na terytorium RP przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oddala skargę.  U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 30 maja 2006 r. nr [...], skierowaną do A GmbH&Co.KG, Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Powyższe naruszenie obowiązków stwierdzili funkcjonariusze celni w dniu 30 maja 2006 r., podczas przeprowadzenia kontroli dokumentów kierowcy samochodu marki DAF o nr rej. [...], w osobie A. L., na drodze krajowej nr 30 w miejscowości N. K. Kierowca dysponował jedynie dobową kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, wypełnioną w polu "nr rejestracyjny". Brak było wpisów w polach "ważna od" i "ważna do". W związku z powyższym został sporządzony protokół z przeprowadzonej kontroli, stwierdzający naruszenie art. 42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia 12 września 2006 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przytoczył ustawowe podstawy prawne decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego w L., cytując w pierwszej kolejności przepisy art. 87 ust. 1, art.42 ust. 1 , art. 89, art. 92 ust.1a oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ponadto powołał się na unormowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, wydanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu, w sposób określony w § 5 cyt. rozporządzenia. Wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Przepisy § 5 ust.1 i ust. 4 rozporządzenia stanowią z kolei, że kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu, przez wpisanie – w odpowiednim miejscu - numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin, określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin samochodowych. Termin ważności karty należy przy tym wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione. Zdaniem organu II instancji, karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona nieprawidłowo, w inny sposób, niż określony w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że kierujący pojazdem, podczas kontroli, wykonywał międzynarodowy transport drogowy bez wymaganej prawem karty opłaty drogowej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy poparł swą argumentację tezami wyroków sądów administracyjnych. Wskazał, że w wypadku, gdy kierowca okazuje podczas kontroli kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych bez wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, to należy stwierdzić naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.( wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.02.2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 796/04). Z kolei w wyroku z dnia 17 listopada 2004 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że jeśli karta opłaty za przejazd po drogach krajowych jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie, uchybienie należy traktować łagodniej. Natomiast, gdy karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu), należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Organ odwoławczy wywiódł następnie, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest jedynie ustalenie zaistnienia określonych uprawnień lub obowiązków w stosunku do konkretnego podmiotu. Organ nie bada przy tym winy oraz stopnia przyczynienia się danego podmiotu do ich wykonania. Stwierdza jedynie, czy obowiązki nałożone na podmioty wykonujące transport drogowy przez ustawę zostały wykonane, czy też podmioty powyższe zaniechały ich wykonania, ponadto organ nie ma wpływu na wysokość nakładanych kar, ponieważ zostały one określone przez ustawodawcę bezwzględnie, bez możliwości ich uznaniowego orzekania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działający w imieniu strony jej pełnomocnik zarzucił decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. naruszenie prawa materialnego, polegające na wskazaniu błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. przepisu art. 93 ust.1-1a i ust. 3, a także naruszenie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, polegające na nałożeniu na przewoźnika kar finansowych, w sytuacji gdy istniały podstawy do odstąpienia od ich nałożenia. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania opłat za przejazdy po drogach krajowych, polegające na przyjęciu przez organ administracji, iż nie doszło do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, w sytuacji gdy doszło do wykupienia przez przewoźnika tzw. karty opłaty, oraz nastąpiło jej wypełnienie w sposób pozwalający na ustalenie czasu przejazdu i wykluczający możliwość ponownego jej użycia. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, orzeczenie o zwrocie kary pieniężnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na art. 93 ust.1-1a i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie zawiera wymaganego odesłania do przepisów wykonawczych, regulujących w sposób szczegółowy zasady nakładania kar finansowych i ich wysokość. Poza tym skarżący wywodzi, że karta opłaty była wypełniona w takim zakresie, który – przeciwnie do stanowiska organów administracji - pozwalał na jej weryfikację i ustalenie okresu jej obowiązywania. Gdyby nawet założyć, że doszło do uchybień w prawidłowym wypełnieniu karty przejazdu, organ administracji miał możliwość zastosowania sankcji karnej w wysokości 1000 zł a nie 3000 zł. W skardze wyrażono następnie zapatrywanie, że działania organu podważają zasadę zaufania obywatela do instytucji administracji publicznej, która nie weryfikując indywidualnych okoliczności poszczególnego zdarzenia, doprowadza do nałożenia kar finansowych nie znajdujących uzasadnienia w rzeczywistości. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak również organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm., zwanej dalej w skrócie " p.p.s.a.") . Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie, a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, sformułowane w skardze zarzuty oraz mające je wesprzeć argumenty nie mogą skutecznie podważyć kwestionowanej decyzji administracyjnej, gdyż znajduje ona dostateczne podstawy w obowiązującym prawie materialnym, jej zaś wydanie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Podstawę materialnoprawną niniejszej sprawy stanowią przepisy art. 42 ust. 1, art.87 ust. 1, art.92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 , poz. 2088 z późn. zm.), pkt 4.1. załącznika do tej ustawy oraz § 3-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na podmiotach, wykonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy ciąży obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Z kolei według art. 87 ust. 1 wymienionej ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany posiadać przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi dowód uiszczenia takiej opłaty. Do kontroli dokumentów są uprawnieni także funkcjonariusze organów celnych. Każdy kto wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (art. 92 ust. 4). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do punktu 4.1. załącznika, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 3 000 zł. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, wysokość sankcji finansowych nakładanych na podmioty zobligowane do ponoszenia omawianych opłat, w razie ich nieuiszczenia, wynika wprost z unormowań ustawowych, a nie aktów podrzędnych. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, określający poszczególne rodzaje naruszeń powinności ustawowych w omawianej materii oraz wysokość kar pieniężnych z tego tytułu, stanowi bowiem integralną część normatywną tego aktu. Według § 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty, która następnie musi być wypełniona stosownie do zasad określonych w § 5. Kartę opłaty wypełnia się natomiast przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Wskazana regulacja podustawowa znajduje oparcie w normie art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu, jeśli chodzi o stan prawny niniejszej sprawy – nadanym artykułem 1pkt 16 lit.d ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) w związku z art. 6 tej noweli. Nie znajduje zatem uzasadnienia formułowany w skardze zarzut braku odpowiednich podstaw prawnych do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Co zaś do podnoszonej w skardze możliwości ustalenia przez organy daty wykupienia karty opłaty drogowej, godzi się przytoczyć treść ust. 3b pkt 1 art. 42 ustawy o transporcie drogowym, według którego to przepisu karta opłaty dobowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej. Tym samym, skoro w ciągu 7 dni blankiet karty opłaty dobowej może być wykorzystany, wobec tego nie może budzić wątpliwości, że brak wypełnienia w polach dotyczących dat i godzin ważności karty umożliwia jej niezgodne z prawem wielokrotne użycie w tym czasie. Wypełnienie karty jedynie w części oznaczenia numeru pojazdu samochodowego identyfikuje tę kartę wprawdzie z danym pojazdem, lecz nie pozwala na weryfikację rzeczywistego czasu jej wykorzystania, tzn. ustalenia do jakiego przejazdu się odnosi i której doby dotyczy. Abstrahując od zagadnienia powtórnego użycia karty, na tej kanwie wypada zauważyć, że w § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. przesądzono, iż cyt: "Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty". Z kolei w przywołanym wyżej pkt. 4.3. załącznika do ustawy transportowej mowa o karcie "nieprawidłowo wypełnionej". Jak już jednak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt III SA/Wr 300/06 (niepublikowany) zróżnicowanie wymienionych określeń wcale nie prowadzi do stwierdzenia między nimi sprzeczności, i to zarówno w efekcie dokonania samej tylko wykładni językowej, jak i po wykorzystaniu innych, uzupełniających metod, zwłaszcza interpretacji celowościowej i systemowej. Jak wskazał Sąd w motywach tego wyroku, u podłoża zapisu traktującego o karcie "nieprawidłowo wypełnionej", leży założenie, iż karta ta została w ogóle wypełniona. Dopiero po "wypełnieniu" karty można bowiem stwierdzić prawidłowość dokonania tej czynności. Za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową można byłoby uznać kartę co prawda w pełni wypełnioną, ale zawierającą błędy (np. w wypadku przestawienia liter bądź cyfr w numerze rejestracyjnym pojazdu, czy też omyłek rachunkowych przy określaniu początku lub końca ważności karty), przy tym bez dokonywania w niej poprawek, co dyskwalifikowałoby ją w świetle § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Kierując się regułami wykładni systemowej i celowościowej nie sposób nie zauważyć, iż w wypadku "nieprawidłowego wypełnienia" karty opłaty drogowej ustawodawca zdecydowanie zmniejszył wymiar kary pieniężnej. Liberalizowanie dolegliwości jest zaś uzasadnione tylko w odniesieniu do przypadków mniejszej rangi. Karta niewypełniona, choćby tylko w części, usposabia do nadużyć. Również dla uniknięcia takich negatywnych konsekwencji legislator zrównał skutki niewypełnienia karty, z jej wypełnieniem w sposób inny niż określony w ust. 1 oraz 3-5 paragrafu 5 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, przedłożona do kontroli przez kierowcę w dniu 30 maja 2006 r. karta opłaty, była wypełniona tylko w rubryce "numer rejestracyjny". Pozostałe pola nie zostały wypełnione. W świetle zatem powołanych przepisów wyczerpuje to dyspozycję § 5 ust. 6 rozporządzenia, według którego karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 , czy też zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Taką sytuację przepisy prawne kwalifikują jednoznacznie jako nieuiszczenie opłaty i do tego rodzaju przypadków znajduje zastosowanie – ustalony w pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - obowiązek organu nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, przy czym z uregulowań ustawy nie można wywieść by organy celne miały jakąkolwiek swobodę w miarkowaniu kar. Zachodzi ku temu brak podstaw prawnych, wysokość kar pieniężnych została bowiem sztywno określona przez ustawodawcę i o ile zaistnieją przesłanki, wymagane do kwalifikacji danego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym podług poszczególnych pozycji załącznika do ustawy, stanowiących wykaz naruszeń prawa – muszą być przez organ nałożone w przewidzianej tamże kwocie. Za powyższą wykładnią przytoczonych przepisów opowiada się również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które Skład orzekający w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania w pełni podziela. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa skutek prawny wniesienia stosownej opłaty następuje nie przez sam fakt wykupienia odpowiedniej karty, ale dopiero przez wypełnienie jej w sposób przewidziany przepisami prawa (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2004 r. sygn. akt II S.A. 737/03, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.02.2005 r. sygn. akt VI S.A. 796/04). Biorąc zatem pod uwagę ustalony w sprawie bezsporny stan faktyczny, w kontekście dotychczasowych wywodów, Sąd stwierdza, że zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez te organy prawa poprzez uchybienie norm art. 42, 92 i 93 ustawy o transporcie drogowym są bezzasadne. W ocenie Sądu organy prawidłowo zinterpretowały, jak również zastosowały, przepis art. 42. W odniesieniu natomiast do zarzutu obrazy artykułów 92 i 93, dodatkowo należy stwierdzić, że skarżący w uzasadnieniu swej skargi nie wykazał, na czym miałoby polegać to uchybienie. Artykuł 92 stanowi o tym, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, naruszając obowiązki wynikające z przepisów ustawy lub innych przepisów podlega określonej karze pieniężnej. W niniejszej sprawie strona, jak to trafnie wykazały organy orzekające, wykonując przewóz drogowy naruszyła wynikający z ustawy obowiązek uiszczenia stosownej opłaty za wykonywanie przejazdu drogowego. Stąd też zasadnie organ II instancji w podstawie prawnej swojej decyzji powołał ten przepis ustawy. Z kolei art. 93 ustawy o transporcie drogowym, określa uprawnienie przeprowadzających kontrolę do nałożenia na wykonujących przewozy drogowe karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przepis ten nie został naruszony. Uprawnienia organów celnych wynikają między innymi z art. 89 ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca podnosiła w skardze uzupełniająco, acz i ogólnikowo, zarzut naruszenia określonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że zasada ta stanowi wyraz przede wszystkim wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania w ten sposób ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów Państwa uznaje się przykładowo takie działania organów administracji publicznej, jak zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, udzielanie błędnych informacji stronie o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, mylne poinformowanie strony o przepisach prawa dotyczących załatwianej sprawy. W realiach niniejszej sprawy, w przeświadczeniu Sądu, nie doszło do jakichkolwiek zachowań ze strony organów, które nosiłyby cechy znamionujące sprzeniewierzenie się zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W tym stanie rzeczy, stwierdzony brak naruszeń prawa obligował Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 151 p.p.s.a.