III SA/Wr 66/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz Sędzia WSA Marcin Miemiec (spr.) Protokolant: Marta Pawłowska - Stypuła po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A H na zarządzenie B B z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora S P Z O Z w B oddala skargę. Aktem o nazwie "Odwołanie z zachowaniem wypowiedzenia" nr [...] z dnia[...] ., B M w B odwołał A H ze stanowiska d S Z O Z w B (dalej także SP ZOZ). Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu B do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), A H zaskarżył ten akt do W S A we W , wnosząc o uznanie tego aktu za nieważny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarządzeniem B M w B nr [...] skarżącego powołano na stanowisko D SP ZOZ w B , według skarżącego, po przeprowadzeniu konkursu w myśl art. 44 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Po posiedzeniu Rady Społecznej przy SP ZOZ w B , dnia [...] r., skarżący otrzymał od B M w B wyżej powołany akt nr PS. [...] "Odwołanie z zachowaniem wypowiedzenia", podpisany przez B . Zastrzeżenia skarżącego wywołuje nienazwanie tego aktu zarządzeniem B oraz wadliwe pouczenie go o trybie zaskarżenia na drodze postępowania cywilnego przed S P, a także niewskazanie możliwości kwestionowania jako aktu administracyjnego. Skarżący podkreślił, że w odpowiedzi na pozew skarżącego do S P w K G strona przeciwna wyraziła pogląd o niezaskarżalności przedmiotowego aktu B przed tym Sądem w postępowaniu cywilnym. Według skarżącego, wskazuje to jednoznacznie na dążenie strony przeciwnej do uniemożliwienia mu obrony interesów prawnych przez błędne informowanie o możliwości zaskarżenia lub braku informacji o zaskarżeniu tego aktu. Nie może to być aprobowane zgodnie z dyrektywami państwa prawnego i działania organów państwa na podstawie prawa i w jego ramach. Skarżący podkreślił, że powołanie go na stanowisko dyrektora SP ZOZ w B po przeprowadzeniu konkursu i w jego wyniku oznacza zwiększenie ochrony prawnej według art. 44 a ust. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdzie okres takiej ochrony wynosi 6 lat, który niewątpliwie jeszcze nie minął. Skarżący zwrócił uwagę na to, że bezpośrednio po odwołaniu go z zajmowanego stanowiska powołano na nie inną osobę bez przeprowadzenia konkursu. Należy to uznać należy za sytuację kuriozalną i prawnie niedopuszczalną. Gdyby odmiennie odczytywać nieprecyzyjny zapis art. 44 a ust. 1 pkt. 1 ustawy o z.o.z., oznaczałoby to naruszenie zasad prawa równego traktowania obywateli w tej samej sytuacji do pozostałych punktów tego samego przepisu prawa, złamanie zasad państwa prawa i przyzwoitej legislacji (art. 2 i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Według skarżącego, istotne zastrzeżenia budzą także inne aspekty działalności faktycznej B o charakterze nacisków, pozostające w sprzeczności z działaniami w granicach prawa i dla dobra lokalnej społeczności, jak również o znamionach czynu karalnego z art. 231 § 1 kodeksu karnego. Skoro zatem zaskarżony akt administracyjny w sposób oczywisty został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt. 2 kpa), skarżący domaga się stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik miasta wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2004.162.1692). Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Skarżącego powołano na stanowisko D S P Z O Z w B na podstawie zarządzenia B M B nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Na podstawie tego aktu powołania nawiązano z nim stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy art. 68 kodeksu pracy i następne. Pełnomocnik podkreślił, że według art. 69 k.p., do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się w zasadzie przepisy umowy o pracę na czas nieokreślony z wyjątkiem trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę i rozpatrywaniu sporów dotyczących orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń oraz o przywracaniu do pracy. Powołanie, jako akt jednostronny (uwarunkowany porozumieniem stron) wywiera podwójne skutki: powierza określone funkcje (z reguły kierownicze) i nawiązuje stosunek pracy. Jest to akt administracyjny, który sam przez się powoduje nawiązanie stosunku pracy i nie wymaga "dopełnienia" w drodze zawarcia umowy o pracę. Skoro zatem skarżący jest osobą powołaną i jego stosunku zatrudnienia nie reguluje w całości odrębny akt prawny, mają do niego zastosowanie w zakresie zatrudnienia przepisy prawa pracy. Wszystkie kwestie wiążące się z odwołaniem skarżącego rozpatrywane są zatem przez sąd pracy, tak jak sprawy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Rozstrzyganie sporów wynikających z takiego odwołania należy również do wyłącznej właściwości sądów pracy, a sprawy te nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora SPZOZ w B jest zatem sprawą z zakresu prawa pracy i nie należy do sądu administracyjnego. Stąd skarga, dotycząca sprawy należącej do właściwości innych sądów, winna zostać odrzucona a limie jako niedopuszczalna. Pełnomocnik wyjaśnił też, że ani akt powołania, ani akt odwołania ze stanowiska nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Także z tego względu nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę poinformowano też, że z powództwa skarżącego przeciwko G B toczy się postępowanie przed S R W IV P w K G pod sygn. akt [...] w sprawie o uznanie za bezskuteczne oświadczenia B M w B o odwołaniu A H ze stanowiska D SPZOZ w B . To również potwierdza tezę o niewłaściwości sądu administracyjnego do rozpatrywania przedmiotowego sporu. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazano, że treść pisma zawierającego oświadczenie o odwołaniu A H zawierała wszystkie elementy wymagane obowiązującymi przepisami prawa, łącznie z odpowiednim pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do sądu pracy, który jest sądem wyłącznie właściwym do rozpatrywania sporów z zakresu prawa pracy. Nie sposób więc zgodzić się ze skarżącym, że został błędnie pouczony, gdyż w treści pouczenia nie zawarto informacji, że jedyną drogą zaskarżenia odwołania jest droga postępowania cywilnego. Nieuzasadnione jest też twierdzenie skarżącego o przysługującej mu na podstawie art. 44a ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy o z.o.z. [...] letniej ochronie prawnej. Przepis ten nie dotyczy bowiem stanowiska kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, które jest wyłączone z katalogu stanowisk obsadzanych obligatoryjnie w drodze konkursu. Organ założycielski posiada więc swobodę w zakresie sposobu nawiązania z nim współpracy. Należy więc uznać, że skarżący, jako zatrudniony na podstawie powołania, mógł być w każdym czasie, niezwłocznie lub w określonym terminie, odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 kodeksu pracy). Dla zapewnienia ciągłości kierowania SPZOZ w B , bezpośrednio po odwołaniu skarżącego, na wolne stanowisko dyrektora tej jednostki powołano inną osobę. Organ założycielski miał prawo powołać nowego[...] . Zgodnie z cytowanym wyżej art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w przypadku tego stanowiska kierowniczego wyłączono obowiązek przeprowadzania konkursu. Podkreślono, że B M B nie podejmował żadnych pozaprawnych działań wiążących się z odwołaniem skarżącego z zajmowanego stanowiska. W szczególności nie przedsięwziął żadnych czynności mających na celu zdyskredytowanie skarżącego. Odwołanie z pełnionej funkcji nastąpiło po zasięgnięciu pozytywnej opinii R S SPZOZ w B . Było spowodowane m.in. ujawnionymi nieprawidłowościami w działalności tej placówki. Z uwagi na to, że akt odwołania ze stanowiska Dyrektora SPZOZ w B zawarty przez B M w B w piśmie z dnia [...] r. nr [...] nie naruszał obowiązujących przepisów, w razie nieuwzględnienie wniosku o odrzucenie skargi, wniesiono o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zakwalifikował zaskarżony akt B jako zarządzenie, należące do kategorii innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, objętych kognicją Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). Skarżący ma legitymację do złożenia skargi na przedmiotowy akt, gdyż dotyczy on jego interesu prawnego. Według orzecznictwa sądowego (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04 (OSNP 2005 nr 14, poz. 212; wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., OSK 507/05 LEX nr 188979), akt powołania oraz odwołania ze stanowiska dyrektora publicznego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej podlega właściwości sądownictwa administracyjnego. Akty te wywołują bowiem jednocześnie skutki w dwóch sferach, bo dotyczą umocowania danej osoby w charakterze organu i nawiązania bądź rozwiązania z nią stosunku pracy. Wyrok W S A nie może jednak rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą stosunku pracy. Skutki ze sfery publicznoprawnej nie mogą być bowiem przenoszone na stosunek pracy. Kontrola umocowania danej osoby w charakterze organu mieści się zatem w zakresie właściwości W S A. Spór z zakresu prawa pracy między G B a skarżącym, wykraczający poza zakres kognicji W S A , zostały rozstrzygnięte wyrokiem S R w K G S P z dnia [...] r. Sygn. akt[...] , oddalającym powództwo A H przeciwko G B i S P Z O Z w Bo uznanie za bezskuteczne rozwiązanie umowy o pracę oraz wyrokiem S O w j G S P i U S z dnia [...] r. Sygn. akt[...] , oddalającym apelację A H od wyroku I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał bezzasadność żądania odrzucenia skargi. Sąd rozpatrując skargę stwierdza, że podstawą prawną zaskarżonego aktu są przepisy rozdziału 3 (Zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej) ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz.89 ze zm.). Zgodnie z art. 44 tej ustawy, organem zakładu opieki zdrowotnej jest kierownik, który jest powoływany na to stanowisko przez podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 44a. 1 pkt 1 ustawy o z.o.z., w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, ... , przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika zakładu, z wyjątkiem kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Konkurs przeprowadzony przed powołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora SP ZOZ nie był zatem konkursem w rozumieniu ustawy o z.o.z., lecz był jedynie fakultatywną procedurą mającą na celu wyłonienie kandydata, który następnie został powołany na to stanowisko. Przeprowadzenie konkursu z wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi byłoby bowiem nieważne w świetle powołanego przepisu 44a. 1 pkt 1 ustawy o z.o.z. Sąd stwierdza zatem, że skarżący bezzasadnie powołuje się na ochronę prawną wynikającą z art. 44a ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy, która mu nie przysługuje. Sąd stwierdza, że odwołanie skarżącego nastąpiło przez organ właściwy, którym w z.o.z. utworzonym przez gminę, w myśl art. 44 ust. 4 u.z.o.z. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., jest wójt (burmistrz, prezydenta miasta), czyli w rozpatrywanej sprawie przez B B . Zachowany został także wymóg zasięgnięcia opinii R S S P Z O Z w B , zawartej w Uchwale [...] z dnia [...] tego organu, wymaganej przez art. 46 pkt 1e ustawy o z.o.z. Kwestie pracownicze sprawy, wykraczające poza zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zostały rozstrzygnięte wyrokiem S R w K G S P z dnia [./..] r. Sygn.[...] , oddalającym powództwo A H przeciwko G B i S P Z O Z w B o uznanie za bezskuteczne rozwiązanie umowy o pracę oraz wyrokiem S O w J G S P i U S z dnia [...] r. Sygn. akt[...] , oddalającym apelację A H od wyroku I instancji. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, skoro zaskarżony akt jest zgodny z prawem, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.