III SA/Wr 684/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 26 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 26 września 2006 r. w sprawie określenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, przeznaczonych do wydania w roku 2007 na terenie Gminy Miejskiej P. - Z. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), Rada Miejska w P. – Z. określiła liczbę przeznaczonych do wydania w roku 2007 nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jako "5". W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż nie zasięgano opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy dlatego, że takie organizacje nie działają na terenie gminy, a taksówkarze z terenu gminy nie należą do tego rodzaju organizacji w innych miastach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. wniósł do o stwierdzenie nieważności tej uchwały Rady Miejskiej w P. Z. W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] w sprawie określenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem: "Właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, w związku z tym, że organizacja zrzeszająca taksówkarzy na terenie gminy nie działa, a taksówkarze z terenu gminy nie należą do organizacji w innych miastach, opinii takiej nie zasięgano. Z kolei w piśmie z dnia 13 listopada 2006 roku Burmistrz Miasta P. Z. poinformował, że nie zasięgano opinii organizacji, której statutowym celem jest ochrona praw konsumenta, gdyż organizacja taka nie działa na terenie gminy. Zdaniem Wojewody, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, opinii odpowiedniej organizacji wymaga każdorazowe określenie przez radę gminy liczby przeznaczonych do wydania licencji. Nie jest istotne czy organizacja taka działa na terenie gminy czy nie. Przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie działa na terenie gminy. Określa on w jaki sposób określa się liczbę przeznaczonych do wydania licencji i wyznacza wyraźne ramy działania rady gminy. Obowiązek zasięgnięcia opinii w takim wypadku istnieje zawsze. Współdziałanie rady gminy i organizacji wskazanych w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie jest poddane uznaniu rady gminy, zatem podjęcie uchwały z pominięciem tego obowiązku sprawia, że uchwała taka jest wadliwa. Nie jest istotna w tym miejscu treść opinii ale fakt, że jest ona prawnie wymagalna. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna przychyliła się do treści złożonej skargi i uznała ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), "Właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta". Ustawodawca wyraźnie zatem zastrzegł w tym przepisie, że rada gminy określając powyższy limit zobowiązana jest do uprzedniego uzyskania opinii organizacji tam wymienionych: organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy; organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Jakkolwiek opinia taka nie ma charakteru wiążącego, to jednak powyższe zastrzeżenie ma moc warunku, bez którego czynność organu stanowiącego gminy jest nie tylko wadliwa, ale w sytuacji braku okoliczności uzasadniających niemożność zasięgnięcia opinii, nie ma cech ważności (por. wyrok NSA z dnia 28.10.1999 r. II SA/Wr 1347/98, OwSS 2000/3/81). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że organizacja zrzeszająca taksówkarzy na terenie gminy nie działa, a taksówkarze z terenu gminy nie należą do organizacji w innych miastach, dlatego opinii takiej nie zasięgano. Nie odniesiono się w uzasadnieniu do wymogu opinii organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Natomiast w piśmie z dnia 13 listopada 2006 r. Burmistrz P. Z. stwierdził, że nie zasięgnięto opinii tej organizacji bowiem organizacja taka nie działa na terenie gminy. Powyższego pisma Burmistrza nie można, zdaniem Sądu, uznać jako uzasadniające odstąpienie od zasięgnięcia opinii. W art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym mowa jest o organizacjach, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Idzie wiec niewątpliwie o organizacje obejmujące zakresem działania obszar gminy, której rada podejmuje uchwałę. W sprawie obszar miasta P. Z. Natomiast pismo Burmistrza P. Z. nie przesądza o tym, czy nie ma organizacji konsumenckich mającej siedzibę na terenie gminy, czy też nie ma takich organizacji obejmującej zakresem działania gminę. Tym samym nie może być uznane, jako wskazujące okoliczności uniemożliwiające zasięgnięcie opinii. Przemawia za tym dodatkowo stanowisko Rady Miejskiej w P. Z. zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody. Stwierdzono w niej, że gmina P. Z. przychyla się do treści skargi i uznaje ją za zasadną. Istotą natomiast skargi, jak wcześniej wskazano, jest zarzut nie zwrócenia się o opinie organizacji konsumenckiej. W tym stanie, zasadny jest więc zarzut Wojewody o niezasięgnięciu opinii takiej organizacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Uzasadnia to, wobec braku wypełnienia ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii organizacji konsumenckiej przed podjęciem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 26 września 2006 r., uznanie, że uchwała ta tym samym istotnie narusza prawo. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pk 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.