III SA/Wr 686/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi A. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. postanawia: odrzucić skargę. Wojewoda D. – powołując się na art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi A. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przypomniał, że wymienioną uchwałą Sejmik Województwa D. rozpatrzył skargę A. G. na działalność D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W., uznając ją za niezasadną (§ 1 uchwały). W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 229 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."). Według organu nadzoru, skarga A. G. na działalność Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. powinna być rozpatrzona przez Zarząd Województwa D., a nie przez Sejmik. Organem wykonawczym samorządu województwa jest bowiem zarząd województwa (art. 15 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa) i to on jest odpowiedzialny za wykonywanie uchwał sejmiku i realizację zadań samorządu województwa. Na poparcie tej tezy organ nadzoru zwrócił uwagę na brak w kodeksie postępowania administracyjnego w stosunku do samorządu województwa przepisu analogicznego do art. 229 pkt 3 czy 4 tej ustawy, według którego skargi na kierowników jednostek organizacyjnych gminy czy powiatu rozpatruje odpowiednio rada gminy lub rada powiatu. W art. 229 pkt 5 k.p.a. przewiduje się jedynie, że do rozpatrzenia skarg na zarząd i marszałka województwa, z wyjątkiem skarg dotyczących zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, właściwy jest sejmik województwa. Skarga A. G. dotyczy działalności Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nie można – zdaniem Wojewody D. – przyjąć, że jest to równoznaczne ze złożeniem skargi na Zarząd Województwa, a więc że właściwym do rozpatrzenia tej skargi stał się Sejmik Województwa D. Prowadziłoby to bowiem do wyłączenia ze sprawy Zarządu Województwa oraz ograniczenia możliwości zapoznania się przez ten organ z istotą sporu, podczas gdy to właśnie organ wykonawczy ma wszelkie środki służące do zajęcia się sprawą, skontrolowania pracy podległej mu jednostki i ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia skargi. Powierzając realizację pewnej części zadań samorządu województwa jednostce organizacyjnej, Zarząd Województwa sprawuje jednocześnie nadzór nad tą jednostką w zakresie realizacji przypisanych jej zadań. Słuszne jest zatem – zdaniem Wojewody D. – przyjęcie założenia, że to organ, który sprawuje bezpośredni nadzór nad jednostką, powinien rozpatrzyć skargę na jej działalność, co znajduje dodatkowe potwierdzenie art. 229 pkt 7 k.p.a. W konkluzji wywodów Wojewoda stwierdził, że uchwała Sejmiku Województwa D. została podjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem – wynikającego z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 229 k.p.a. – podziału kompetencji między organami samorządu województwa. W odpowiedzi na skargę Województwo D. wniosło o oddalenie skargi Wojewody D. W uzasadnieniu pisma procesowego podkreślono, że postanowieniem Nr [...] z dnia 7 czerwca 2006 r. Wojewoda D. przekazał skargę A. G. do Sejmiku Województwa D., uznając wprost jego właściwość w sprawie. Wobec tego niezrozumiałe jest stanowisko organ nadzoru kwestionujące podstawy prawne podjętej uchwały. Skarga ta była rozpoznawana także przez Zarząd Województwa. Niezależnie jednak od tego, że skarga została faktycznie rozpatrzona przez Zarząd Województwa, a uchwała Sejmiku miała charakter jedynie deklaratoryjny, brak jest, zdaniem strony przeciwnej, podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Według art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwalę wydano z naruszeniem prawa. Gdyby nawet zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała Sejmiku narusza prawo, to niewątpliwie naruszenie to jest nieistotne, gdyż nie wpływa ono w żaden sposób na czyjekolwiek prawa i obowiązki, a przy tym nie zmienia faktu prawidłowego rozpoznania skargi przez Zarząd Województwa. W takiej sytuacji organowi nadzoru wciąż służy ewentualnie prawo wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, ponieważ art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa nie ogranicza terminem tego uprawnienia organu nadzoru. W kontekście przywołanego przepisu, prawo zaskarżenia uchwały jest uwarunkowane pierwotną możliwością stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Skoro więc już od samego początku nie przysługiwało stronie skarżącej prawo stwierdzenia nieważności, to skutkiem tego jest brak podstaw do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej strona przeciwna wskazała na możliwość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż – jej zdaniem – sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2007 r. organ nadzoru – ustosunkowując się do twierdzeń strony przeciwnej – przywołał art. 2 ust. 1, art. 7 i art. 171 Konstytucji RP oraz wskazał na art. 78 i 79 ustawy o samorządzie województwa. Dokonał przy tym obszernego przeglądu stanowisk zajmowanych w piśmiennictwie i judykaturze w zakresie kompetencji do działania organów samorządu województwa, charakteru prawnego zaskarżonej uchwały i form działania sejmiku województwa. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda D. podkreślił, że kompetencje organu nadzoru obejmują także kwestionowaną uchwałę, co pozwala temu organowi zastosować środki zaradcze względem aktu, który narusza w sposób istotny prawo. W konsekwencji także wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez organ nadzoru na uchwałę dotyczącą rozpatrywania skarg wnoszonych w trybie art. 227-240 k.p.a. Podstaw prawnych do uznania właściwości sądu administracyjnego w tym zakresie Wojewoda D. upatruje w treści art. 82 ust. 1 i art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zbiegu z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślając, że na podstawie ostatniego z unormowań sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, umożliwiający Wojewodzie zaskarżenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego bez żadnego ograniczenia do spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434). Niezależnie od wywodów organu nadzoru oraz stanowiska samorządowego Województwa D. trzeba zauważyć, że orzeczenie sądu w niniejszej sprawie zależy w istocie od odpowiedzi na pytanie, czy akty oraz czynności podejmowane w sferze obowiązywania unormowań działu VIII (Skargi i wnioski) k.p.a. objęte są zakresem art. 3 u.p.p.s.a., a więc czy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wywiedziono, że skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą objętą zakresem art. 16 tej ustawy. Pierwsza z nich jest bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Skargi objęte zakresem art. 16 ustawy o NSA są natomiast sformalizowanym środkiem sądowej kontroli przede wszystkim decyzji administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje skargi na decyzje i inne akty administracyjne, nie rozpatruje natomiast skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, Lex Nr 37138). Zestawienie obu rodzajów skarg dało podstawę do twierdzenia, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 27). Ten kierunek rozumowania znalazł potwierdzenie w kolejnych orzeczeniach, podkreślających, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221-256 k.p.a.), odnoszących się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 16 ustawy o NSA, a więc nie podlegają zaskarżeniu do tego sądu (zob. postanowienia NSA z dnia 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00, Lex Nr 54555; z dnia 21 września 2001 r., I SA 2347/01, Lex Nr 55766). Ugruntowana w tym zakresie judykatura nie straciła znaczenia także po wejściu w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż akty podjęte w wyniku rozpoznawania skarg wniesionych na podstawie unormowań działu VII k.p.a. nie zostały objęte treścią art. 3 § 2 tej ustawy (zob. postanowienie NSA z dnia 14 września 2004 r., OSK 642/04, Lex 160611 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Bk 276/05, ZNSA 2005, Nr 2-3 i postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2006, Nr 1, poz. 26). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że zaskarżona przez Wojewodę D. uchwała (podjęta w trybie art. 229 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa) stanowi odpowiedź na wystąpienie A. G. oparte na przepisach rozdziału 2 działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski), a dotyczące nieprawidłowej – zdaniem A. G. – działalności D. Zarządu Dróg Wojewódzkich. Uchwała ta nie jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 u.p.p.s.a., co wyklucza jej zaskarżenie do sądu administracyjnego także przez organ nadzoru. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem uchwałami w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W kontekście komentowanych unormowań nie można podzielić stanowiska Wojewody D. o dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego przez organ nadzoru uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. Trzeba bowiem przypomnieć – na co zwrócił uwagę NSA (zob. postanowienie z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, Lex Nr 54426) – że rozpatrzenie skarg wnoszonych w trybie art. 227 k.p.a. następuje w różnych formach, a więc nie ogranicza się jedynie do uchwał. Uchwały są aktami charakterystycznymi dla rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, gdyż we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów przybierają taką właśnie postać. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, nie służyłaby, z nieracjonalnych powodów, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje przedstawiony kierunek orzecznictwa, uznając tym samym, że argumentacja organu nadzoru wyprowadzająca z art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w korespondencji z art. 3 § 3 u.p.p.s.a. wniosek o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego także uchwały sejmiku województwa rozpatrującej skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie znajduje dostatecznego wsparcia w obowiązującym prawie. W takim stanie rzeczy skargę organu nadzoru, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, należało – stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. – odrzucić.