III SA/Wr 707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy K. z [...] w sprawie przyjęcia kryteriów i zasad udzielania dotacji finansowych ze środków Gminnego Funduszu A oddala skargę. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) - uchwałą nr [...] K R I O we W w dniu [...] roku stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] R G K z [...] roku w sprawie przyjęcia kryteriów i zasad udzielania dotacji ze środków G F O Ś i G W, wobec braku podstawy prawnej do jej podjęcia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazano, że R G K przedmiotową uchwałą, podjętą na podstawie art.18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 400, 405, 406 stawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.) określiła kryteria i zasady udzielania dotacji finansowych ze środków G F O Ś i G W. W ocenie K R I O wskazane wyżej przepisy nie stanowią podstawy prawnej do uregulowania przez organ stanowiący gminy w drodze prawa miejscowego kryteriów i zasad przyznawania dofinansowania z GFOŚ i GW. Brzmienie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie oznacza, że podstawą aktu normatywnego wywołującego skutki wobec osób musi być wyraźne upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy bądź z innej ustawy szczególnej. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi takiej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej regulacji. Przepis ten należy interpretować w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy ustrojowej, w myśl którego rada gminy jest organem kontrolnym i stanowiącym gminy oraz art. 26 ustawy, wskazującym na wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organ wykonawczy gminy. W tym kontekście, art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko kompetencji stanowiących gminy. Wynikające z tego przepisu domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze ( wyrok z dnia 25 października 1999 r. NSA-I SA/Ka 1628/1999, "Wspólnota 2000/42/41). Dalej K RIO argumentowało, że przepis art. 408 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który wskazuje, że działalność w zakresie ochrony środowiska określona w art.406 i art.407 tej ustawy, może być finansowana przez przyznawanie dotacji, nie stanowi również podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem odnosi się on do sfery gospodarowania środkami GFOŚ i GW przez organ wykonawczy gminy. Wynika to z podziału kompetencji w tym względzie przypisanych radzie gminy i organowi wykonawczemu. W świetle regulacji art. 420 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wójt burmistrz, prezydent miasta, do dnia 15 stycznia przedstawia do zatwierdzenia radzie pilny projekt zestawienia przychodów i wydatków funduszu gminnego. Natomiast zgodnie z regulacją art. 184 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa m.in. plany przychodów i wydatków funduszy celowych. Oznacza to, że zatwierdzenie przychodów i wydatków gminnego funduszu należy do wyłącznej właściwości rady gminy i o ewentualnych zmianach w takim zestawieniu może decydować tylko rada gminy. A zatem rada gminy zatwierdzając plan funduszu przesądza wielkości środków jakie będą mogły być wydatkowane w roku budżetowym na określone zadania w zakresie ochrony środowiska. Organ wykonawczy zaś na podstawie zatwierdzonego planu funduszu gospodaruje jego środkami zgromadzonymi na wyodrębnionym rachunku bankowym i to do jego kompetencji należy ustalenie kryteriów i zasad przyznawania dofinansowania, np. w drodze odpowiedniego regulaminu, aby zapewnić przejrzystość dysponowania środkami funduszu. Przekazanie środków powinno nastąpić na podstawie umowy zawartej przez w. z beneficjentem dofinansowania. W przypadku gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa (wyrok z dnia 20 kwietnia 1999 roku NSA - II SA/Wr 364/1998// 1999/3/84). Na ten akt nadzoru G K wniosła skargę domagając się jego uchylenia w całości. Uznając stanowisko organu nadzoru za błędne i sprzeczne z powołanymi przepisami, strona skarżąca zarzuciła, że podjęta przez R G K uchwała nie ma charakteru wykonawczego, a jedynie stanowiący, określający kryteria i zasady udzielania dotacji finansowych z G F O Ś i G W. Świadczy o tym sam zapis w rozdziale [...] załącznika nr [...] do uchwały, w którym R G K uchwaliła, że "W. jest dysponentem środków finansowych i podejmuje decyzję o przyznaniu dotacji [...]", W związku z powyższym niezasadny pozostaje argument, jakoby doszło przy podjęciu uchwały do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Następnie strona skarżąca podniosła, że zgodnie z przyjętą strukturą kompetencyjną organów jednostek samorządu terytorialnego, zadania gminy zostały podzielone na należące wyłącznie do jej kompetencji i zadania kompetencyjnie zamienne. Do wyłącznej właściwości rady należą sprawy określone w art. 18 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego wyraźnie przy tym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych odrębnymi ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Oznacza to, że jeżeli w innej ustawie stanowienie w określonej ustawie zostało zastrzeżone do kompetencji rady gminy, to sprawa ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji rady gminy (lub innego organu samorządowego) władze gminy mogą działać wspólnie lub zamiennie (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Komentarz , s. 21). Na podobnym stanowisku stoi judykatura (wyr. NSA z 23 VII 1991 SA/Wr 677/91). Zgodnie z powyższą argumentacją, jak również utartą praktyką wśród s t (W, Ł, O) w kwestii uregulowania spraw, o których była mowa w uchwale R G K władna była sama R jak również W. Żaden przepis ustaw samorządowych nie zabrania podjęcia przez radę gminy uchwały, w sprawie kryteriów i zasad udzielania dotacji ze środków przedmiotowego funduszu. Również żaden przepis nie zastrzega tego uprawnienia do dla organu wykonawczego gminy, co świadczy o prawidłowo przyjętej podstawie prawnej dla podjęcia uchwały w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i 2 pkt 5 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpatrując wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna, a zaskarżony akt prawa nie narusza. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest podjęta w trybie nadzoru uchwała K R I O we W stwierdzająca nieważność uchwały Nr [...] R G K z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia kryteriów i zasad udzielania dotacji ze środków G F O Ś i G W wobec braku podstawy prawnej do jej podjęcia. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP, ustanawiającym zasadę praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i stanowią źródło prawa na obszarze działania organów samorządu terytorialnego, który je wydał. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym wprowadza podział aktów prawa miejscowego - art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g."). - na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Przepis art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy daje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, jednakże tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała R G K została natomiast wydana na mocy art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepis ten ma walor ogólnej normy kompetencyjnej i stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną uchwały. Jak już wskazano, podstawą prawną wydania aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej lub też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 w ustępach 1 i 2 pkt 15 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to bowiem przepis prawa ustrojowego, przepis ogólny, który nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 28.03.2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 170/05). Charakter aktów prawa miejscowego, jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw, przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g., określające zadania gminy nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów (por. wyrok WSA w Lublinie , II SA/Lu 965/06 z dnia 9 marca 2007 r.). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie (w wyroku z 30 września 2005 r., sygn. akt SA/Wa 1354/05) formułując tezę, że gmina nie może wystawiać aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem z treści tego przepisu nie wynika prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Zatem "stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (wyrok z dnia 3 października 2006 r. NSA w Warszawie, sygn. I OSK 1035/06). Powyższego upoważnienia nie zawierają również przepisy art. 400, 405, 406 i 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), powołane w podstawie normatywnej zakwestionowanej przez K RIO we W uchwały. Art. 400 dotyczy bowiem ogólnego wskazania, że fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej działają na zasadach określonych tą ustawą, unormowania artykułów 405 oraz 406 stanowią o przeznaczeniu środków funduszy, a przy tym norma przepisu pkt 12 ust. 1 art. 406 upoważnia jedynie radę gminy do określenia innych niż wymienione w pkt 1-11 zadań, na które mają być przekazane środki z funduszu celowego, natomiast art. 408 zezwala na finansowanie działalności, o której mowa w art. 406 i 407 przez przyznawanie dotacji. Jak trafnie więc przyjęło K R I O we W - z cytowanych przepisów nie można wobec tego wywieść kompetencji R G do określenia kryteriów oraz zasad udzielania dotacji ze środków G F O Ś i G W. Słusznie zatem podniosło K R I O, że brak jest wyraźnego przepisu prawa pozwalającego na uregulowanie przedmiotowego zagadnienia w formie aktu prawa miejscowego przez r g. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.