III SA/Wr 733/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K., A. B., B.W. – P. i A. K. na § [...] ust. [...] i § [...] ust. [...] uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Gminy i Miasta N. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym od Skarbu Państwa – kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę [...] (słownie:[...]) złotych uiszczonego wpisu od skargi. Na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142,poz 1591 ze zm.) w imieniu własnym skarżący – radni Rady Miasta i Gminy N. – wnieśli skargę na § [...] ust.[...] oraz § [...] ust. [...] uchwały Rady nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie Statutu Miasta i Gminy N., domagając się eliminacji z obrotu prawnego norm wyrażonych w powołanych postanowieniach statutu dotyczących utworzenia, rozwiązania klubu poprzez ograniczenie liczebności do co najmniej 5 radnych. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie prawa, a tym samym ograniczenie wolności zrzeszania się, co stanowi naruszenie praw zagwarantowanych przez konstytucję. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 nr 78 poz.483 ze zm.) wolność zrzeszania się zapewniona została każdemu. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała reguluje w § 108 ust. 1, iż "Warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych". Co za tym idzie, w świetle § [...] ust. [...] kluby podlegają rozwiązaniu, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 5. Ustanowienie zbyt wygórowanego progu minimalnego w zakresie liczby członków klubu, uniemożliwia tym samym swobodne oraz rzeczywiste jego utworzenie. Konieczność deklaracji co najmniej 5 radnych, podczas gdy organ ten liczy 15 osób, stanowi naruszenie już samej konstytucyjnie zagwarantowanej wolności zrzeszania się. Prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów wzmacnia możliwości wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Grupa radnych tworząca klub zawiązując porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie. Przywołując obszernie tezy z orzeczeń wyroków WSA (w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 426/15 oraz we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. III SA/Wr 510/15), a także poglądy doktryny, wskazywano między innymi, że kluby radnych ściśle związane są z funkcjonowaniem rady i dlatego radzie przyznana została kompetencja określenia zasad działania klubów radnych, jednak zasady te nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów społeczno-politycznych. Ani przepisy ustawy samorządzie terytorialnym, ani inne przepisy ustawowe takiej minimalnej liczby radnych nie określają. Mimo braku mierzalnych kryteriów procentowych oraz politycznych w tym zakresie, liczba członków ma być wyznaczona tak, aby zapewnić utworzenie klubu przez każde ugrupowanie polityczne radnych. Dolny próg liczbowy wyznaczać powinna jednak zasada tres faciunt Collegium, oznaczająca tyle, iż kolegium stanowić powinno co najmniej trzech członków. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, iż określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, ogranicza możliwość zrzeszania się. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Rada podkreśliła, że wszyscy skarżący radni wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na dzień [...] marca 2016 r. Odpowiedź na wezwanie nastąpiła na sesji [...] marca 2016 roku, na której odczytano treść pisma stanowiącego tę odpowiedź. W sesji uczestniczyły wszystkie skarżące osoby, na dowód czego załączono do skargi wyciąg z protokołu sesji z dnia [...] marca 2016 roku oraz listę obecności radnych na sesji. Tym samym termin na złożenie skargi rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2016 roku i nie ma znaczenia fakt doręczenia odpisu odczytanego pisma z dnia [..] marca 2016 roku, albowiem wszystkie wskazane osoby skarżące o stanowisku Rady Miejskiej w N. zostały zapoznane w dniu [...] marca 2016 roku w sposób umożliwiający jego zrozumienie i ustalenie jego treści. Oznacza to, iż skarga z dnia 4 maja 2016 roku jest spóźniona i powinna ulec odrzuceniu. Na wypadek nie uznania powyższej argumentacji strona przeciwna wnosząc o oddalenie skargi zarzuciła, iż skarżący nie posiadają skutecznej legitymacji procesowej do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Jako radni posiadają możliwość złożenia wniosku o nowelizację skarżonych zapisów statutu, co wprost wynika z treści par. 57 ust. 1 statutu. Jednak z sobie tylko znanych przyczyn nie korzystają z powyższej prawnie usankcjonowanej i jedynej prawidłowej drogi zmiany spornych zapisów w statucie. Powyższa okoliczność w ocenie strony przeciwnej - czyli bezczynność w wykonywaniu obowiązku ze strony skarżących radnych - powoduje, iż nie posiadają oni legitymacji do złożenia skargi w niniejszej sprawie, albowiem sposób zmiany zapisów statutu, a może nawet jedyna realna możliwość, następuje poprzez jego nowelizację. Powyższe wynika m.in. z postanowienia WSA w Krakowie z 29 marca 2013 r., sygn. akt 111 SA/Kr 1786/12 oraz z wyroku NSA z 3 czerwca 1996 r. w sprawie II SA 74/96. Stwierdzenie nieważności § [...] ust. [...] statutu nie spowoduje oczekiwanego efektu po stronie skarżącej, a jedynie będzie skutkować niemożnością istnienia lub powstania jakiegokolwiek klubu radnych do czasu nowelizacji statutu. Co więcej, stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu (wywołujące wszak skutek ex tunc) spowoduje, iż również powołanie klubu radnych, do którego należeli skarżący radni będzie prawnie bezskuteczne, albowiem ewentualne stwierdzenie nieważności spowoduje bezskuteczność prawną wszystkich czynności opartych o ten zapis statutowy z mocą od dnia jego uchwalenia, w tym bezskuteczne będzie powołanie klubów radnych na mocy w/w zapisu statutowego. Oznacza to wprowadzenie stanu "próżni prawnej", dotykającego nade wszystko skarżących radnych. Oznacza to, iż działania prawne klubu radnych, do którego należeli skarżący radni, utracą swój skutek prawny, w tym np. wskazanie radnego do składu Komisji Rewizyjnej, albowiem utracą one podstawę prawną. W związku z powyższym należy uznać w ocenie Rady, że obecnie po stronie skarżącej brak jest spełnienia wymogu z art. [...] ustawy o samorządzie gminnym w zakresie posiadania realnie ustalonego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie przystąpił do merytorycznej oceny zarzutów skargi i nie zbadał zgodności z prawem zaskarżonych postanowień aktu prawa miejscowego jakim jest statut, albowiem skarga podlegała odrzuceniu. U podstaw odrzucenia skargi legły dwie przesłanki prawne, a to w związku z koniecznością – w celu umożliwienia merytorycznego rozpoznania skargi - spełnienia wymogów ustawowych zakreślonych dyspozycją normy zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; zwana dalej w skrócie "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zacytowanego przepisu wynika, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy może wnieść – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - ten, kto wykaże naruszenie swego prawa (uprawnienia) lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży, podjęta została z naruszeniem prawa. Skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."; j.t. Dz.U. z 2016 poz.718). W sprawie niniejszej skarżący aczkolwiek wyczerpali tryb zaskarżenia, gdyż [...] marca 2016 r. wystosowali do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale nie dotrzymali terminu do wniesienia skargi. Przepis art. 101 u.s.g. nie ustala w jakiej formie ma nastąpić odpowiedź negatywna kolegialnego organu jakim jest rada gminy na to wezwanie, zatem przyjąć trzeba, że stanowisko rady może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który ujawnia odmowę dokonania żądanego naruszenia prawa (vide postanowienie Sądu Najwyższego sygn. III RN 54/00 z 5 stycznia 2001 r.). W tym świetle, skoro w obecności skarżących radnych przegłosowano na sesji Rady w dniu 29 marca 2016 r. treść pisma stanowiącego negatywne stanowisko Rady w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, zatem termin 30 dni liczony od tej daty upływał w dniu 28 kwietnia 2016 r. na wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skargę sporządzono dopiero 4 maja, a wpłynęła ona do organu gminy 5 maja, czyli już po upływie terminu do wniesienia skargi. Kolejną wymaganą przesłanką do złożenia skargi na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie legitymacji skargowej. Komentowana norma prawna nie służy bowiem każdemu, lecz temu, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. W orzecznictwie oraz doktrynie podkreśla się, ze interes musi być osobisty (własny), konkretny i bezpośredni oraz posiadać realny charakter. Do naruszenia interesu prawnego dochodzi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z normy prawa materialnego, lub zostanie nałożony na niego obowiązek. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, wobec czego do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Generalnie ujmując, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że komentowany przepis nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją ustawodawcy wyrażoną w tej normie prawnej nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby skorzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. sygn.. II SA8 /97, LEX 30351, postanowienie NSA z 10 stycznia 2003 r. sygn. VSA 1785/02, baza CBOIS). W tym zaś kontekście trzeba wskazać, jak trafnie argumentowała strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, że każdy radny ma inicjatywę uchwałodawczą (§ 57 ust.1 statutu) i jak dotąd w omawianej materii, którą skarżący kwestionują, nie wynika by podjęli jakiekolwiek działania by ze swych prerogatyw skorzystać w procedurze uchwałodawczej bądź by zachodziły ku temu jakieś przeszkody. Skarżący radni nie wykazali w skardze, że doszło do naruszenia ich własnego, indywidualnego interesu prawnego, lecz w to miejsce formułują generalny zarzut niezgodności z prawem postanowień statutu. Jednakże obiektywna wadliwość prawna uchwały może być podnoszona jedynie przez uprawnione podmioty, a w tej mierze - na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminy - legitymacja służy organowi nadzoru. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.) Brak wykazania naruszenia interesu prawnego skutkuje uznaniem, że skarżący nie posiadają w sprawie legitymacji skargowej. Według art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę w razie wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2) oraz jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a). Po myśli art. 58 § 3 p.p.s.a. – sąd odrzuca skargę postanowieniem. Z tych powodów, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 5a p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt I. Na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt II o zwrocie uiszczonego wpisu.