III SA/Wr 735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. B. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sprawa zatrzymania L. J. prawa jazdy była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. (sygn. akt [...]), po rozpatrzeniu sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. (Nr [...]) w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2009 r. (Nr [...]). W obecnym postępowaniu działający z upoważnienia prezydenta W. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. dnia [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. jako do organu właściwego dłużnika w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy, o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu L. J., z uwagi na występowanie przesłanek ustawowych określonych w art. 5 ust.3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U z 2012 r. poz. 1228, dalej także nazywana ustawą), stanowiących podstawę skierowania wniosku o zatrzymania prawa jazdy. Prezydent W. wydał dnia [...] lutego 2013 r. decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego. Organ ustalił, że L. J. w okresie sześciu miesięcy przed wydaniem decyzji I instancji nie dokonał żadnej wpłaty z tytułu zobowiązań alimentacyjnych. Organ dnia [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], zatrzymującą prawo jazdy oraz zobowiązującą do złożenia prawa jazdy do depozytu Biura Komunikacji Urzędu Miejskiego w W. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że organ II instancji powołał się na art. 5 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3b ustawy, starosta jest obowiązany na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Stanowisko organów orzekających narusza jednak interes prawny skarżącego, gdyż decyzja została wydana na normy prawnej niezgodnej z Konstytucją RP. Pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r. (P 46/07, Dz.U. Nr 159, poz. 1261, OTK-A 2009/8/126, LEX 533559), który uznał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pełnomocnik stwierdził, że Trybunał orzekał wprawdzie o innym przepisie prawnym, niż zastosowany w rozpatrywanej sprawie, jednak - jak zauważył w części III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skarżący rozwinął w skardze następnie argumentację opartą o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228). Zgodnie z art. 5 ust 3 tej ustawy, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy; bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosownie do art. 5 ust.3a ustawy taka decyzja nie jest wydawana wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Dołącza do wniosku odpis tej decyzji oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego (art. 5 ust. 3b ustawy). Według art. 5 ust. 5 ustawy, na podstawie takiego wniosku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wyczerpuje dyspozycję powołanych przepisów. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. o uznaniu L. J. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się prawomocna. W okresie ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się on w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Wskazuje to na zaistnienie przesłanki zatrzymania stronie prawa jazdy. Pełnomocnik skarżącego w skardze pełnomocnik strony nie wnosi nowych okoliczności do sprawy. Kwestionuje jedynie niekonstytucyjność w zakresie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. orzekł: "art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 1378 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zaskarżona decyzja organu l instancji nie została jednak wydana na podstawie tej normy, lecz na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności tej normy z Konstytucją. Trybunał wprawdzie zauważył w części III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku, że obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) regulację analogiczną analogiczne do zawartej w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych. Z uwagi na przedmiot skargi Trybunał nie mógł jednak orzec o niekonstytucyjności wskazanych przepisów. W tej sytuacji organy administracji publicznej (a zatem także Samorządowe Kolegium Odwoławcze) są obowiązane do orzekania zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, zwłaszcza rangi ustawowej. Według art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) przy orzekaniu członkowie zespołów orzekający są bowiem związani przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie są uprawnieni do oceny konstytucyjności unormowań ustawowych . Według organu wniosek o oddalenie skargi strony jest zatem zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił przepis art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. Na tej podstawie starosta na wniosek właściwego organu wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Zdaniem organu odwoławczego, regulacja ta przewiduje, że wyłączną przesłanką wydania decyzji jest wniosek właściwego organu, zaś organy administracji związane są przepisem rangi ustawowej. Oznacza to, że mimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 orzekającego o niezgodności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, przepisu art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 792 ze zm.), zawierającego analogiczną regulację, przepis art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. ma moc obowiązującą. Wskazać przyjdzie, że z motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. P 46/07, wynika, że zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja art. 5 ustawy z 2005 r. narusza w szczególności zasady sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia bowiem, że wniosek właściwego organu dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że art. 5 ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Nadto, Trybunał stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, jako że zatrzymanie prawa jazdy w celu zapewnienia skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, z zasady nie może doprowadzić do takiego skutku, skoro aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna), łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonywania środków. Powyższy wyrok TK zapadł już po wejściu w życie ustawy z 2007 r. i na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa ta mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6, unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy z 2005 r. W związku z omawianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w judykaturze zarysowały się dwa poglądy, gdy idzie o zakres stosowania art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r., na gruncie którego zapadła zaskarżona decyzja. Mianowicie, w ocenie niektórych składów orzekających, organ właściwy do wydania decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, winien wpierw ustalić, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem sam wniosek organu jest jedynie podstawą prowadzenia postępowania i nie zwalnia starosty od przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału (vide: m.in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 735/08 i z dnia 26 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/GL 443/10 niepubl.). Takie stanowisko częściowo uwzględnia powyższy wyrok TK, a mianowicie, gdy idzie o wymogi sprawiedliwej procedury z art. 2 Konstytucji. Jednakże w orzecznictwie zaprezentowany został też dalej idący pogląd. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 333/10 oraz w wyrokach przywołanych w skardze, sąd administracyjny uznał, że jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej i odmowy zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. z uwagi na przywołany wyżej wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., w którym zauważono, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z 2005 r. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd administracyjny opowiedział się za drugim (bardziej radykalnym) stanowiskiem, aczkolwiek w każdym wypadku skarga musiałaby odnieść skutek. Organy administracji ograniczyły się bowiem do stwierdzenia faktu złożenia wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Wyjaśnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy, jest jednak zbędne wobec stwierdzenia przez skład orzekający, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. nie może być zastosowany jako niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Aczkolwiek zasadnie wskazał organ odwoławczy, że nie jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej, to jednak ograniczenie to nie dotyczy sądu administracyjnego, który władny jest odmówić zastosowania przepisu ustawy w pewnych sytuacjach. Regułą jest co prawda przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, jednak w niniejszej sprawie jest to zbędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła już sprawa z wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie konstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. (sygn. akt K 23/10). Po wtóre, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 46/07 zauważył, że art. 5 ustawy z 2007 r. zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 zakwestionowanej ustawy z 2005 r. Stąd też zdaniem składu orzekającego, sprzeczność art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, ma charakter oczywisty. Z tych wszystkich względów sąd administracyjny stwierdził, że decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji w świetle powyższych wskazań sądu administracyjnego winien orzec o odmowie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy.