III SA/Wr 736/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W D na rozstrzygnięcie nadzorcze W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z r oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym W D – powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.w.") – stwierdził nieważność uchwały Nr [...] S W D z dnia [...] r. w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie przez [...][...] S.A. stosunku pracy z radnym K Ś , z powodu istotnego naruszenia art. 27 ust. 2 u.s.w. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że wobec braku uzasadnienia wspomnianej uchwały, organ nadzoru wystąpił do P S W D o udzielenie informacji co do przesłanek niewyrażenia zgody i dostarczenie korespondencji prowadzonej między Sejmikiem a pracodawcą w sprawie objętej uchwałą. Na podstawie przedstawionych dokumentów W D ustalił, że radny S W D K Ś był zatrudniony na stanowisku D P w O [...][...] S.A. – H M i "..." w L , jednakże wskutek zmiany schematu organizacyjnego w O H i likwidacją stanowiska zajmowanego przez radnego, P Z [...] [...] S.A. wystąpił do S W D o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z K Ś Według organu nadzoru, stosownie do postanowień art. 27 ust. 2 u.s.w., motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być przedmiotem wnikliwych badań, ponieważ od ich wyników zależy, czy sejmik będzie zobowiązany odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskutek zaistnienia zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu przez radnego, czy też odmówi zgody z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Niezbędne jest zatem uzasadnienie tego rodzaju aktu, jako że stanowi ono podstawowe źródło informacji o przesłankach i motywach rozstrzygnięcia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały nie został wprost ustanowiony przez ustawodawcę, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. Treść protokołu z [...] sesji S W D wskazuje, że wprawdzie radni poznali powody wystąpienia pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jednakże nie przeprowadzono rzetelnej i obiektywnej dyskusji nad przyczynami takiego wystąpienia, co wskazuje na arbitralność i dowolność rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej uchwale. Zastrzeżenia organu nadzoru wywołało ponadto stanowisko radnych uznające za wystarczającą podstawę i uzasadnienie uchwały "przyjęty zwyczaj niewyrażania zgody" na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zwłaszcza, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje instytucja "swobodnego uznania", a każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej i wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Również w judykaturze podkreślono, że "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane" (wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03). Przy wykładni art. 27 ust. 2 u.s.w. szczególnego znaczenia nabiera – zdaniem organu nadzoru – art. 7 Konstytucji, obligujący organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Działanie mieszczące się wprawdzie w zakresie kompetencji organu lecz noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem, gdyż oderwanie obiektywnie istniejącego stanu faktycznego od treści podejmowanych rozstrzygnięć stanowi rażące naruszenie art. 7 Konstytucji. Przyznana organowi stanowiącemu samorządu województwa pewna swoboda w zakresie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie oznacza dowolności postępowania. Właśnie w takich przypadkach pierwszorzędne znaczenie ma ujawnienie wszystkich motywów działania oraz poznanie wszelkich okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Nawet bowiem wówczas, gdy sejmik nie jest zobowiązany do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn, o których mowa w art. 27 ust. 2 u.s.w., a odmówił takiej zgody, możliwe jest postawienie zarzutu nadużycia prawa i przez to naruszenie chociażby art. 8 Kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992, Nr 7). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W W D wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego W D z dnia [...] r. (Nr...). Strona skarżąca – po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie – podkreśliła, że na podstawie zebranej dokumentacji S W D przystąpił do rozpatrywania wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K Ś stosunku pracy, nie mając jednoznacznego przekonania co do zasadności tego wniosku i rzeczywistych jego przyczyn, skoro pracodawca kilkakrotnie zmieniał treść wniosku i jego uzasadnienie. Do projektu uchwały dołączono całą dokumentację, co przeczy tezie organu nadzoru o braku rzetelności pracy nad wnioskiem. Ponadto organ nadzoru otrzymał wszystkie dokumenty oraz wyciąg z protokołu sesji dotyczący obrad nad kwestionowaną przez W D uchwałą. Strona skarżąca wskazała na regulacje prawne chroniące samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oraz określające kryteria nadzoru nad tymi jednostkami, przywołując także orzeczenia dotyczące tej problematyki. Według strony skarżącej, obowiązku uzasadniania uchwał podejmowanych przez sejmik województwa nie formułują przepisy (z wyjątkiem art. 238 § 1 zd. drugie w zw. z art. 229 pkt 5 k.p.a.), wyprowadza się go natomiast z judykatury i doktryny, co nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego sejmiku. Chybiony jest – zdaniem strony skarżącej – zarzut o arbitralności stanowiska S, skoro ustawodawca nie wyznaczył ani granic, ani kryteriów oceny zasadności wniosku pracodawcy w sprawie rozwiązania stosunku pracy, a w orzecznictwie zwraca się uwagę na obowiązek ochrony stosunku pracy radnego, spoczywający na organie stanowiącym, którego radny jest członkiem. Według wywodów skargi, organ nadzoru dopuścił się nadinterpretacji art. 27 ust. 2 u.s.w. i art. 7 Konstytucji oraz nieuprawnionego komentowania i kwalifikowania wypowiedzi radnych w dyskusji nad projektem kwestionowanej uchwały, ingerując bezpodstawnie w prawo radnego do udziału w pracach organu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę W D wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru nie zgodził się z zapatrywaniem strony skarżącej o całkowitej swobodzie (luzie decyzyjnym) organu stanowiącego samorządu województwa w zakresie kompetencji określonej w art. 27 ust. 2 u.s.w., podkreślając, że status organu władzy publicznej, sfera jego kompetencji oraz sposób ich wykonywania nie mogą być odrywane od fundamentalnych zasad rządzących porządkiem prawnym. Skoro funkcjonowanie organów władzy publicznej jest determinowane konstytucyjną zasadą państwa demokratycznego i zasadą działania tychże organów na podstawie i w granicach prawa, przeto dopuszczenie pełnej swobody w procesie stosowania normy kompetencyjnej z art. 27 ust. 2 u.s.w. przeczyłoby wspomnianym standardom. Niezasadna jest również teza strony skarżącej o naruszeniu przez organ nadzoru samodzielności samorządu województwa, albowiem – jak podkreślono w orzecznictwie – akty podejmowane na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.w. podlegają "ocenie pod względem legalności [...], to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane" (wyrok WSA we W z dnia 30 sierpnia 2006 r., III SA/Wr 197/06). W kontekście takiego stanowiska judykatury nie znajduje uzasadnienia zarzut strony skarżącej o niemożliwości weryfikacji, oceny czy analizy przez organ nadzoru treści protokołu z sesji sejmiku w zakresie wypowiedzi radnych co do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zwłaszcza wówczas, gdy protokół jest jedynym dokumentem pozwalającym na ewentualne poznanie motywów, którymi kierowali się członkowie organu kolegialnego przy podejmowaniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy – podejmowana na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.w. – uchwała sejmiku województwa w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna zawierać uzasadnienie, a jeśli tak, to czy brak tego elementu uchwały stanowi naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Odnosząc się do tak sformułowanego zagadnienia, należy zauważyć, że pojawia się ono na forum sądowym nie po raz pierwszy. W dotychczasowym orzecznictwie zarysował się kierunek pozwalający twierdzić, że zarówno na gruncie regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 u.s.w., jak i podobnych unormowań ujętych w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinny zawierać uzasadnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 48 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2006 r., III SA/Wr 197/06, OwSS 2007, Nr 1, poz. 14). Wprawdzie – jak zauważono – żaden przepis prawa nie formułuje wprost powinności uzasadniania uchwał, jednakże wspomniane unormowania (w tym także art. 27 ust. 2 u.s.w.), jako dotyczące kompetencji władzy publicznej, powinny być interpretowane z zastosowaniem reguł wykładni systemowej i przy uwzględnieniu art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), który wiąże się z – wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) – zasadą zaufania do państwa. "Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego [...] jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r.). Odnosząc poczynione uwagi do art. 27 ust. 2 u.s.w., należy podkreślić, że ustawodawca – pozostawiając generalnie sejmikowi swobodę wyboru co do udzielenia zgody – wyznaczył jednak temu organowi pewne granice, zobligował go bowiem do odmowy wyrażenia zgody, jeśli podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Tak więc już sama redakcja art. 27 ust. 2 zd. drugie zobowiązuje sejmik do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość jej udzielenia. W tym kontekście podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem zmierzającym do zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Obowiązek uprzedniego zbadania stanu faktycznego jest warunkiem uznania, że podejmujący omawianą uchwałę organ nie postąpił arbitralnie, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności danego przypadku. Organy administracji samorządowej są bowiem zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, w sposób zgodny ze standardami przyjętymi w demokratycznym porządku prawnym (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). W judykaturze i w piśmiennictwie akcentuje się, że bez względu na formę działań podejmowanych w granicach tzw. uznania administracyjnego, rozstrzygnięcia organów władzy publicznej muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co powinno znaleźć wyraz, odzwierciedlenie w uzasadnieniu swego stanowiska. Uznanie administracyjne bowiem nie oznacza niczym nieskrępowanego, dowolnego działania. Reguły te dotyczą każdej władzy administracyjnej, nie wyłączając uprawnionych organów administracji samorządowej, w tym sejmiku województwa korzystającego z kompetencji ujętej w art. 27 ust. 2 u.s.w. Organ stanowiący (uchwałodawczy) powinien zatem uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, które zadecydowały o treści konkretnej uchwały. W przeciwnym razie akt taki nie poddawałaby się kontroli co do jego zgodności z prawem w zarówno w zakresie podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2006 r., III SA/Wr 197/06). W konsekwencji należy podzielić – zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – argumentację W D zarówno co do braku uzasadnienia kwestionowanej uchwały, jak i niemożliwości rekonstrukcji motywów tej uchwały na podstawie dokumentów przedstawionych organowi nadzoru przez S. Z protokołu sesji S, na której podjęto sporną uchwałę, nie wynika bowiem jednoznacznie, jakie w istocie motywy legły u podstaw jej przyjęcia, albowiem wypowiedzi radnych nie odnosiły się wprost do przyczyn zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym S , mimo że uchwała taka powinna mieć właśnie charakter indywidualny, a nie generalny. Nawet więc, gdyby przychylić się do poglądu, że wystarczającym kryterium oceny zgodności z prawem uchwały podejmowanej na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.w. jest przedstawienie dokumentów (materiałów zgromadzonych w procesie przygotowania projektu) potwierdzających motywy uchwalenia konkretnego aktu (zob. Z. Czarnik, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ST 2007, Nr 12, s. 72 i n.), dokumenty przekazane organowi nadzoru w rozpoznawanej sprawie nie dawały dostatecznych podstaw do rekonstrukcji faktycznych motywów działania Sejmiku. Z tych względów nie można uznać, by zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym bezzasadnie stwierdzono nieważność uchwały. Zaskarżony akt W D nie narusza również ustawowych gwarancji samodzielności S jako organu s w , nie ingeruje bowiem w sferę decyzyjną tego organu, odnosząc się jedynie do stwierdzonych istotnych uchybień formalnoprawnych, przejawiających się brakiem uzasadnienia uchwały niepoprzedzonej wystarczającym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie. Ponieważ postępowanie sądowe nie dało podstaw do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało skargę oddalić.