III SA/Wr 741/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o., z siedzibą w W., od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) cofającej rejestrację automatu do gier o niskich wygranych [...] (nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Podstawę faktyczną decyzji organów obu instancji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. przez funkcjonariuszy celnych, podczas której kontrolujący wykonali eksperyment polegający na odtworzeniu możliwości gry na wspomnianym automacie. Działania te wykazały możliwość gry za 100 punktów kredytowych, o równowartość 10 zł (1 punkt kredytowy wynosi 0,10 zł), co zdaniem organów celnych okazało się niezgodne z art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), który określa, że wartość maksymalnej stawki za udział w grze nie może być wyższa niż 0,07 Euro. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.). Według jej art. 129 ust. 3, przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Do zbioru dowodów organ drugiej instancji włączył opinię biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 26 lipca 2011 r., III SA/Wr 219/11) – po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. – uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu przeprowadzony eksperymentu wykazał, że podczas gry automat umożliwił przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, co jest niezgodne z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Nie podzielił przy tym zapatrywania skarżącej spółki, że skoro automat ten został zarejestrowany na podstawie pozytywnego wyniku badania, w tym także w zakresie dopuszczalnych wartości stawek, to poczynienie ustaleń co do przekroczenia w czasie gry dopuszczalnych stawek wymaga specjalistycznej wiedzy, której nie mają funkcjonariusze celni. Organy celne miały zdaniem Sądu podstawy, by uznać, że wartość stawek przekracza ustawowe limity stawek – wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze, a tym samym, że automat nie spełnia warunków zawartych w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Stwierdzone w wyniku eksperymentu przekroczenie wartości stawki za udział w jednej grze, a tym samym zaistnienie stanu "niezgodności z warunkami rejestracji", powinno być związane ze stanem automatu – innym, niż opisany w opinii technicznej, będącej podstawą jego rejestracji. Sprawdzanie działania automatu "w praktyce" (w drodze eksperymentu) i ustalenie, że została przekroczona dopuszczalna wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze, niekoniecznie musi oznaczać, że doszło do stanu "niezgodności z warunkami rejestracji". Jeżeli bowiem nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące, że stan i działanie automatu jest inny niż opisano w opinii technicznej (np. w wyniku ingerencji w mechanizm automatu), brak jest podstaw do stwierdzenia, że taka niezgodność zaistniała. Sąd zauważył, że w terminie rejestracji automatu nie istniał wprost wyrażony wymóg prawny, aby konstrukcja automatu zapewniała przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze (§ 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania i zakładów wzajemnych; Dz. U. Nr 102, poz. 946). Rozporządzenie zmieniające z dnia 24 lutego 2009 r., które wprowadziło ten wymóg, nie zawierało przy tym przepisów przejściowych dotyczących konieczności i terminów ponownego przebadania automatów, czy też wydania nowych opinii technicznych i ewentualnej ponownej rejestracji automatów. W tym stanie niezbędne zdaniem Sądu jest uzyskanie opinii biegłego co do stanu technicznego automatu i jego zgodności z warunkami rejestracji. Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o braku opinii dotyczącej stanu technicznego automatu. Zdaniem Sądu organ dopuścił się naruszenia § 14 ust. 5 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania i zakładów wzajemnych przez jego błędną wykładnię tych unormowań i przyjęcie, że można cofnąć rejestrację już w przypadku stwierdzenia w drodze eksperymentu przekroczenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, bez zakwestionowania aktualnego stanu technicznego automatu w kontekście warunków technicznych istniejących w czasie rejestracji, a więc bez stwierdzenia, że automat jest niezgodny z warunkami technicznymi rejestracji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną przez Sąd wykładnię § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. Wskutek skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. (II GSK 2086/11), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2011 r. (III SA/Wr 219/11) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej we W. miała usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd kasacyjny wskazał, że za podstawę zaskarżonego wyroku z 26 lipca 2011 r., (III SA/Wr 219/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia dokonane przez Dyrektora Izby Celnej, według których podczas eksperymentu stwierdzono możliwość gry na automacie o niskich wygranych powyżej maksymalnej jednorazowej wygranej i powyżej maksymalnej wartości stawki. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne przyjęcie przez organy celne, że w rozpoznawanej sprawie "mamy do czynienia ze stanem niezgodności automatu z warunkami rejestracji, odnośnie dopuszczonych prawem stawek, oraz że przekroczenie tych stawek oznaczało tym samym naruszenie warunków rejestracji." Naczelny Sąd Administracyjny – odwołując się do art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawierającego elementy uzasadnienia wyroku – stwierdził, że stan sprawy, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, stwierdził: "W tym stanie, jak wskazano w skardze, niezbędne jest uzyskanie opinii biegłego odnośnie stanu technicznego automatu, co do zgodności z warunkami rejestracji." Jednocześnie sąd pierwszej instancji przypomniał: "(...) organ II instancji włączył do akt sprawy opinię biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. Niemniej, nie stwierdzono w niej, że przedmiotowy automat nie opowiada warunkom technicznym wskazanym w momencie jego rejestracji, że badany automat o niskich wygranych nie spełnia wymogów technicznych dla automatów o niskich wygranych podlegających przepisom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zasadne są więc zarzuty skargi odnośnie braku opinii co do stanu technicznego automatu." W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dopuścił się naruszenia § 14 ust. 5 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że cofnięcie rejestracji jest możliwe także w przypadku stwierdzenia w drodze eksperymentu jedynie przekroczenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, bez zakwestionowania aktualnego stanu technicznego automatu co do warunków technicznych w momencie rejestracji, a więc bez ustalenia, że automat jest niezgodny z warunkami technicznymi rejestracji. Jako podstawę uchylenia decyzji ostatecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku nie przystają do ustaleń faktycznych przyjętych wcześniej przez Sąd, istnieje pomiędzy nimi sprzeczność. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął najpierw, że "mamy do czynienia ze stanem niezgodności automatu z warunkami rejestracji, odnośnie dopuszczonych prawem stawek oraz, że przekroczenie tych stawek oznaczało tym samym naruszenie warunków rejestracji."; "przekroczenie (...) stawek oznaczało tym samym naruszenie warunków rejestracji", a także: "(...) automat nie spełnia warunków zawartych w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych", to nie mógł jednocześnie w ramach oceny prawnej stwierdzić, że ustalenie w drodze eksperymentu przekroczenia dopuszczalnej wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze niekoniecznie oznacza zaistnienie stanu "niezgodności z warunkami rejestracji." Aby Sąd pierwszej instancji mógł sformułować taką ocenę prawną, powinien był najpierw nie przyjąć ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Dyrektora Izby Celnej we W., stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – kwestionując ustalenie przez Dyrektora Izby Celnej we W., że występuje niezgodność stanu rzeczywistego automatu z warunkami rejestracji – nie uzasadnił na czym polegał błąd organu w ustaleniu, że taki stan automatu zaistniał. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie powoduje, że wskazania co do dalszego postępowania ograniczające się do jednego zdania "(...) niezbędne jest uzyskanie opinii biegłego odnośnie stanu technicznego automatu, co do zgodności z warunkami rejestracji", są niejasne i nieczytelne, a dodatkowo nakazujące organowi administracji poszukiwanie bliżej niesprecyzowanego dowodu bardziej wiarygodnego od innych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok tego Sądu z dnia 29 listopada 2011 r. (II GSK 1262/11), w którym przyjęto, że podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania tzw. jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. wywiódł, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Konsekwentnie więc zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka interpretacja § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. (ze względu na użycie zwrotu "może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych"), która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. Naczelnik urzędu celnego może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych przez jednostkę badającą w tym tylko znaczeniu, że ma takie prawo. Nie ciąży więc na nim obowiązek permanentnego żądania przeprowadzania takich badań. Jeżeli natomiast zamierza cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, musi się oprzeć wyłącznie na opinii jednostki badającej. Jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – zarzucając organom administracji publicznej naruszenie § 14 ust. 5 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię – podzielił w istocie pogląd zaprezentowany we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zdaniem Sądu kasacyjnego powinien był we wskazaniach kierowanych o organu skonkretyzować swoje stanowisko z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego wynikającego z art. 23b ustawy o grach hazardowych, dotyczącego jednostek upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 19 czerwca 2013 r., II GSK 2086/11) (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie mógł pozostawić zaskarżonego rozstrzygnięcia w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej. Zasadniczym zagadnieniem, którego rozwiązanie ma istotny wpływ na ocenę legalności działań organów celnych w rozpoznawanej sprawie, stało się ustalenie, czy zebrany w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy dawał dostateczną podstawę faktyczną do cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. W pierwszym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł, że samo przeprowadzenie przez funkcjonariuszy celnych eksperymentu (gry na badanym automacie), wskazującego na możliwość przekroczenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, bez stosownej opinii biegłego z tej dziedziny, nie jest wystarczające do stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, jako przesłanki cofnięcia rejestracji automatu lub urządzenia do gier. Dlatego też uznał za niezbędne w postępowaniu dotyczącym cofnięcia rejestracji uzyskanie opinii biegłego oceniającej stan techniczny automatu. Naczelny Sąd Administracyjny – kwestionując sposób sformułowania przez sąd pierwszej instancji zalecenia adresowanego do organów celnych oraz niewskazanie właściwej wykładni § 14 ust. 5 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. – powołał się na wyrok tego Sądu z dnia 29 listopada 2011 r. (II GSK 1262/11). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. (II GSK 1031/11), jak i w orzeczeniu wskazanym w poprzednim akapicie, wywiedziono tymczasem, że zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Nie jest zatem prawidłowa taka interpretacja § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. – ze względu na użycie zwrotu "może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych" – która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. Ponieważ organy celne orzekające w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych nie dysponowały badaniem kontrolnym automatu przeprowadzonym przez uprawnioną jednostkę, jako wyłącznym dowodem umożliwiającym cofnięcie rejestracji, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznający ponownie skargę spółki, nie mógł pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Bez względu zatem na wyniki przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych eksperymentu oraz treść włączonej do akt sprawy opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C., ustalenie czy w rozpatrywanym przypadku występują przesłanki uzasadniające cofnięcie rejestracji, zależeć będzie od dokonanej przez organy celne oceny dowodu, jakim jest kontrolne badanie automatu przez uprawnioną jednostkę. Organy rozpatrujące sprawę cofnięcia rejestracji automatu powinny mieć na uwadze, że przedstawiony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stracił aktualności także pod rządem ustawy o grach hazardowych. Brzmienie unormowań zawartych w art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b ustawy o grach hazardowych – wprowadzonych w życie z dniem 14 lipca 2011 r. ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779) – spełniających obecnie funkcję analogiczną do tej, którą pełniły wcześniej § 14 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., jest podobne do postanowień tegoż rozporządzenia. Jeżeli, w kontekście wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. przez błędną interpretację tego przepisu, i w konsekwencji do nieprzeprowadzenia dowodu z badania automatu przez uprawnioną jednostkę, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylić zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji wyroku). Podjęcie nowego, niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie uzależnione więc będzie przede wszystkim od wyników, przeprowadzonego przez właściwą jednostkę, badania kontrolnego automatu do gier o niskich wygranych. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do dnia prawomocności wyroku (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.