III SA/Wr 758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, , Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Protokolant Referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G.C. i E.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, P.P.H.U. "A." s.c. G. C., E. C. (...) 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek z marzec, kwiecień i maj 2020 r, jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych. Decyzją z (...) 2020 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. ustawy COVID-19, a następnie wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE C 911 z 20 marca 2020 roku) – dalej : Komunikat TR. Komunikat TR wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. EU L 187 z 28 czerwca 2014 r.) – dalej rozporządzenie 651/2014. Podał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: • w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego; • w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki; • podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Następnie ZUS wskazał, że w formularzu wniosku z (...) 2020 r. strona zaznaczyła w części 4.2.B odpowiedź "TAK", co oznacza, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji i co uzasadniało odmowę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. C. podniósł, że w polu 4.2.B wniosku zostało błędnie zaznaczone "TAK" zamiast "NIE" i wniósł o skorygowanie wniosku oraz umorzenie składek. Decyzją z (...) 2020 r. nr (...) Zakład utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) 2020 r. o tym samym numerze. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z (...) 2020 r. wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację finansową przedsiębiorcy na (...) 2019 r. , w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Konieczność przedłożenia tych dokumentów umotywował treścią przywołanego wyżej Komunikatu TR. Wezwanie zostało odebrane (...) 2020 r. i do dnia wydania decyzji nie została przedłożona dokumentacja finansowa spółki za 2019 r. W skardze na powyższą decyzję G. C. i E. C. podnieśli, że nie mają żadnych zaległości w opłacaniu składek ani za pracowników, ani za siebie i w tych okolicznościach przysługuje im zwolnienie od składek ze wskazany okres. W sprawie doszło do złożenia wniosku, w którym popełniono błąd w jednej z rubryk, co zostało sprostowane w piśmie do organu, wobec czego dane o obrotach spółki nie mają w tym przypadku zastosowania. Do skargi do łączono wydruk z podsumowania księgi przychodów i rozchodów spółki za 2019 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż wobec niezastosowania się przez stronę do wezwania a (...) 2017 r. i nieuzupełnienia wniosku o dane dotyczące sytuacji finansowej spółki, organ podtrzymał ustalenie, że jest ona podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji z w rozumieniu rozporządzenia 651/2014. Na rozprawie w dniu (...) 2022 r. E. C. podniosła, że nigdy nie otrzymała pism organu z (...) 2020 r. pod nazwą "Wezwanie do przedłożenia dokumentów finansowych" oraz z (...) 2020 r. "Zawiadomienie o przedłuzeniu terminu do załatwienia sprawy", jak również żaden z pracowników ZUS nie kontaktował się z nią telefonicznie. Podkreśliła, że gdyby otrzymała wczesniejjakąkolwiek informację o konieczności dostarczenia dokumentów finansowych, na pewno dostarczyłaby je do organu, jednak o takiej konieczności dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jest zasadna. W toku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził bowiem, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwolnienie, o udzielenie którego zwracał się skarżący zostało uregulowane w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Wsparcie będące pomocą publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce uregulowane zostało w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Stosownie do art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wsparcie, o którym mowa w art. 15m, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze, art. 31zo oraz art. 31zy, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Krajowy ustawodawca dążąc do tego, by wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu, zawarł odesłanie do ww. Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej - zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Cel pomocy został przy tym wyraźnie wskazany w treści samego Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 określa, iż: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione." W zaskarżonej decyzji organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powołał się na Komunikat TR w brzmieniu (z 20 marca 2020 r.), który w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne; b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE; c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli; d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu; e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Jak wynika z powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 do uznania przedsiębiorstwa za będące w trudnej sytuacji wystarczyło spełnić jedną z przesłanek określoną w tym przepisie. Zaznaczyć przy tym należy – i tu trzeba zgodzić się z organem, że w sytuacji gdy ustalenia co do sytuacji finansowej spółki, istotne z punktu widzenia powołanej wyżej regulacji, mogą stanowić podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy, organ jest obwiązany przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji finansowej podmiotu zwracającego się o pomoc. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w procedurze rozpatrywania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na podstawie powołanej wyżej ustawy COVID-19 organ jest zobowiązany działać na podstawie i z uwzględnieniem przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – "k.p.a.") Oznacza to, że w pełni zastosowanie w sprawie winny znaleźć zarówno przepisy naczelnych zasad procesowych, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, jak i regulacje dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz oceny zebranych dowodów (art. 77, art. 80 k.p.a.). Jakkolwiek więc w wielu przypadkach postępowanie to ma postać dość uproszczoną i możliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie treści złożonego wniosku oraz informacji, którymi dysponuje organ z urzędu, nie doznają wyłączenia ogólne obowiązki organu w zakresie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego w sprawie, uwzględniając jednakże, iż ciężar wykazania okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca leży po jego stronie. W zależności zatem od okoliczności danej sprawy, organ jest w takim postępowaniu nadal obowiązany aktywnie podejmować działania mające na celu wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co do faktów, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku, zapewniając stronie możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w tym przedkładania dowodów i wyjaśnień oraz składania wniosków dowodowych. W realiach rozpoznawanej sprawy organ stanął na stanowisku, że skarżąca była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji, przy czym wniosek ten uzasadnił tym, że w części II pkt 4.2.A (Czy w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej, wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% kapitału według ksiąg spółki?") skarżąca zaznaczyła odpowiedź "TAK". W związku z powyższym Zakład odmówił zwolnienia, uznając że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji. Skarżący zakwestionowali to rozstrzygnięcie powołując się na błąd przy wypełnieniu formularza wniosku. W tej sytuacji jako poprawne należy ocenić działanie organu polegające na wezwaniu strony do przedłożenia dokumentacji obrazującej sytuację finansową spółki. Organ, jak wyjaśniono bowiem powyżej, miał obowiązek ustalić czy faktycznie spółka nie była przedsiębiorcą znajdującym się na dzień 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Przedłożenie przez stronę wskazanej przez organ w wezwaniu z (...) 2020 r. przykładowej dokumentacji (sprawozdania finansowe, bilans, książka przychodów i rozchodów) mogło natomiast umożliwić organowi ocenę rzeczywistej sytuacji finansowej spółki na ten dzień i służyć konfrontacji zwartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzeń skarżących o pomyłce przy wypełnianiu formularza wniosku z danymi o faktycznej kondycji ekonomicznej spółki. Warunkiem jednak wyciągnięcia przez organ negatywnych dla strony konsekwencji z faktu nieprzesłania żądanych dokumentów było prawidłowe doręczenie powyższego wezwania. Tymczasem, jakkolwiek w zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że wezwanie z (...) 2020 r. doręczono stronie (...) 2020 r., twierdzenie to nie znajduje pokrycia w aktach administracyjnych sprawy. Brak jest w nich bowiem dokumentu potwierdzenia odbioru wezwania przez adresata – czy to wskutek doręczenia goi poprzez upoważnionego doręczyciela, czy też drogą elektroniczną. W aktach nie znajduje się również żaden dokument potwierdzający nadanie czy wysłanie tego pisma. Podkreślenia natomiast wymaga, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, publ.j.w.) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, publ.j.w.). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, publ.j.w.). W tych okolicznościach brak jest więc podstaw do przyjęcia, że skarżący zostali prawidłowo wezwani do przedłożenia dokumentacji finansowej spółki, co warunkowało wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią zapisów formularza wniosku, a zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzeniami skarżących o pomyłkowym zaznaczeniu w tym formularzu rubryki 4.2.B "TAK". W konsekwencji nie można również przyjąć, że zaskarżona decyzja z (...) 2020 r. została wydana w następstwie prawidłowych ustaleń faktycznych - co z kolei uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien wyeliminować wskazane uchybienie i przeprowadzić prawidłowo postępowanie wyjaśniające co do kondycji ekonomicznej spółki na dzień 31 grudnia 2019 r. , w razie potrzeby korzystając ponownie z możliwości wezwania strony o dostarczenie odpowiednich dokumentów oraz uwzględniając, że skuteczność takiego wezwania musi się poddawać weryfikacji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.