III SA/Wr 76/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi : 1) Związku Zawodowego Pracowników Gospodarki Komunalnej w Z., 2) Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników Administracji MZGK w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 1996 o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) i art. 19 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1988 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) Rada Miasta Z. zdecydowała o likwidacji zakładu budżetowego - Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Z. W uchwale zawarto m.in. zapis, iż składniki mienia Zakładu mogą być wniesione do spółki, jako aport rzeczowy (§ 2 uchwały). W dniu 27 stycznia 2004r. Związek Zawodowy Pracowników Gospodarki Komunalnej w Z. oraz Niezależny Związek Zawodowy Pracowników Administracji MZGK w Z. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę zarzucając, iż wbrew zakazowi wynikającemu z art. 25a u.s.g., w głosowaniu nad uchwałą brał udział Radny Miasta – M. L., który wg skarżących od sierpnia 2003 r. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z. Spółka z o.o., mającej przejąć zadania oraz majątek likwidowanego przedsiębiorstwa. Ponadto w skardze podniesiono, że przed podjęciem uchwały nie przeprowadzono konsultacji z zakładowymi organizacjami związkowymi, a wszelkie zastrzeżenia związków zgłaszane Radzie Miasta, jej komisjom oraz Burmistrzowi były ignorowane. W dalszej części wskazano, że rozpoczęte działania w związku z likwidacją MZGK w Z. nie zawierają tzw. "pakietu socjalnego" uzgodnionego ze związkami zawodowymi, są chaotyczne i wprowadzają pracowników w błąd co do ich przyszłego losu sugerując, że nastąpi przejęcie zakładu przez innego pracodawcę na podstawie art. 23¹ Kodeksu pracy, a innym razem – że umowy o pracę zostaną rozwiązane. Tym samym, w opinii skarżących, przewidując przejęcie zakładu pracy przez innego pracodawcę, nie zastosowano się do obowiązku wynikającego z art. 26¹ ustawy o związkach zawodowych obowiązku poinformowania na piśmie zakładowych organizacji związkowych o przewidywanym terminie przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie argumentując, że M. L. został powołany na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki MGPK dopiero [...], a sama Spółka uzyskała osobowość prawną [...] – z czego wynika, że radny L. miał prawo uczestniczyć w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Podstawą wniesienia skargi na w/w uchwałę Rady Miasta Z. był art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 p.s.a., określającego krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z ust. 2a skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z powyższego wynika, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. związki zawodowe mogły wywieść z naruszenia własnego interesu prawnego (ust. 1) lub interesu prawnego grupy mieszkańców gminy, którą reprezentują (ust. 2). Mimo powoływania się w skardze na interesy innych osób – pracowników Zakładu, (w większości zapewne mieszkańców gminy) brak ich pisemnej zgody na tego rodzaju reprezentację nie pozwala na przyjęcie, że skargę wniesiono w ich imieniu. Przyjąć należy zatem, że ZZPGK w Z. oraz NZZPA MZGK w Z. wniosły skargę w imieniu własnym, a więc ich legitymację skargową przed sądem administracyjnym trzeba oceniać biorąc pod uwagę ich własny interes prawny. Wymaga zarazem podkreślenia, że poza tym, iż art. 101 u.s.g. dotyczy skargi na szczególne formy działania administracji – uchwały lub zarządzenia organów gminy, odmiennie niż w art. 50 p.s.a. określono w nim zależność między "interesem prawnym" skarżącego a legitymacją do wniesienia skargi. O ile według ogólnej normy art. 50 uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest "każdy, kto ma w tym interes prawny", o tyle dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. została ograniczona do przypadków, gdy w wskutek podjęcia wskazanych w tym przepisie aktów doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innych podmiotów. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym (a co za tym idzie - następnie interes we wniesieniu skargi do sądu) może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, a w przypadku uchwał lub zarządzeń organów samorządowych – każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki ( a w przypadku skargi opartej na art. 101 u.s.g. – które zaskarżony akt narusza ). Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Skarżący zwracają uwagę na dwa rodzaje naruszenia prawa przez uchwałę o likwidacji MZGK w Z. Pierwszy wiąże się z trybem podejmowania uchwały i polega ich zdaniem na złamaniu zakazu głosowania nad uchwałą przez radnego, którego interesu prawnego zaskarżona uchwała miała dotyczyć (art. 25a u.s.g. ) oraz na naruszeniu obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi (art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), wskutek czego uchwała o likwidacji nie zawierała uzgodnionego ze związkami zawodowymi "pakietu socjalnego" zawierającego rozwiązania chroniące pracowników w związku z likwidacją. Drugi rodzaj podniesionego naruszenia prawa dotyczy skutków likwidacji Zakładu w postaci przejęcia majątku i pracowników Zakładu przez nowopowstałą spółkę z o.o. i polega – wg skarżących – na tym, że zakładając, iż MPGK w Z. Sp. z o.o. przejmie zlikwidowany zakład pracy na podstawie art. 23¹ Kodeksu pracy w brew obowiązkom wynikającym z art. 26¹ ustawy o związkach zawodowych nie zawiadomiono organizacji związkowych o terminie przejęcia zakładu pracy, jego przyczynach i skutkach dla pracowników oraz nie konsultowano ze związkami wszystkich istotnych dla załogi decyzji. Odnośnie tego ostatniego zarzutu trzeba stwierdzić, że w ogóle nie dotyczy on zaskarżonej uchwały o likwidacji, ale realizacji przez byłego i przyszłego pracodawcę (którym nie jest organ samorządu podejmujący uchwałę, ale zakład pracy) obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy i jako zarzut z zakresu prawa pracy podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a nie przez sąd administracyjny. Zważywszy, że w myśl art. 134 § 1 p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekając w niniejszej sprawie brano pod uwagę także, czy skutkiem likwidacji MZGK w Z. nie było naruszenie interesu prawnego skarżących na podstawie innej, niż powyższa - w szczególności mając na względzie treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, stanowiącego iż związek zawodowy skreśla się z rejestru w razie, gdy zakład pracy, w którym dotychczas on działał, został wykreślony z właściwego rejestru z powodu likwidacji lub upadłości tego zakładu albo jego przekształcenia organizacyjno-prawnego, uniemożliwiającego kontynuowanie działalności tego związku. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżące związki nadal działają, w zakładzie przejętym przez nowego pracodawcę – a zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących organizacji związkowych, który uzasadniałby wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. Powoływany art. 19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych przyznawał organizacjom związkowym, reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (poza założeniami projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, które mogą być opiniowane na podstawie odrębnych przepisów). Jednocześnie w ust. 2 tego artykułu stanowi się, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Rozpoznanie zarzutu skarżących co do naruszenia powyższego obowiązku przez Radę Gminy Z. w toku podejmowania zaskarżonej uchwały wymaga w pierwszej kolejności ustalenia pojęcia aktu prawnego – jako że te właśnie zostały objęte obowiązkiem poddawania konsultacji związków zawodowych. Na zakres tego pojęcia zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2027/03 (niepubl.). Wychodząc od podziału czynności prawnych na akty generalne i indywidualne Sąd wskazał, że cechą wyróżniającą akty generalne, jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną (do takich będą się zatem zaliczać przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym – instrukcje, regulaminy), zaś akty indywidualne zmierzają do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Zgodnie z tą przyjętą klasyfikacją akty prawne należy zaliczyć do aktów generalnych. Przyjęcie odmiennego poglądu, nieuwzględniającego rozgraniczenia ze względu na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałoby stanowisko, że każda czynność prawna organu jest aktem prawnym. Uchwały są podstawową formą działania rady gminy, jednak nie można im przypisać jednolitego charakteru. Część uchwał rady gminy to akty generalne (np. akty prawa miejscowego), część stanowi natomiast akty indywidualne, regulujące sytuację prawną konkretnych podmiotów – i do takich należy zaliczyć uchwałę o likwidacji przedsiębiorstwa komunalnego. Zróżnicowanie charakteru uchwał rady gminy znajduje odbicie m.in. w trybie ich podejmowania, w tym w zakresie związania wymogiem współdziałania z organizacjami związkowymi, wynikającym z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W myśl poczynionych wyżej rozważań - określony w tym przepisie obowiązek przedkładania projektów aktów prawnych reprezentatywnym organizacjom związkowym, w zakresie objętym ich zadaniami dotyczy aktów (tu: uchwał) o charakterze generalnym. Uchwała o likwidacji MZGK w Z. jest natomiast aktem indywidualnym organizacyjnym. Organy gminy nie miały zatem obowiązku przedkładać jej do konsultacji związkom zawodowym, a co za tym idzie - nie miało więc miejsca naruszenie interesu skarżących w tym zakresie. Na marginesie wypada dodać, że prawo opiniowania aktów prawnych, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przysługuje tylko reprezentatywnym organizacjom związkowym – a za takie, w myśl art. 6 powołanej ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania uchwały, można było uznać ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje) zrzeszające, z zastrzeżeniem ust. 3, co najmniej 500.000 pracowników. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają natomiast, by skarżące organizacje związkowe miały charakter reprezentatywnych. Ponadto z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 sierpnia 2003 r. przesłano do zaopiniowania projekt zaskarżonej uchwały Niezależnemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Administracji MZGK w Z. Podkreślić należy natomiast, że wbrew przekonaniu skarżących obowiązek organów samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie oznacza związania opinią związków zawodowych. Z powyższego wynika, że skarżący nie mogli oprzeć swojej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie na zarzucie naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nie sposób także doszukać się normy prawnej, która wiązałaby określone skutki prawne (obowiązki, uprawnienia) dla działających na terenie byłego MZGK w Z. związków zawodowych, z obowiązkiem respektowania przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały zakazu, o którym mowa w art. 25a u.s.g. Ze względu na wspomniany, jako warunek wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., wymóg co do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę normy prawnej stanowiącej bezpośrednio o prawach i obowiązkach tych organizacji związkowych, podstawą do wniesienia skargi nie mógł być również fakt ewentualnego obiektywnego naruszenia prawa przez ten akt. Tego rodzaju naruszenia prawa mogą być natomiast usuwane przez wojewodę w trybie nadzoru, przy zastosowaniu środków, o których mowa w art. 91, 93 i 94 u.s.g. Mając na uwadze przedstawione na wstępie warunki, przesądzające o możliwości przypisania skarżącym interesu prawnego wiążącego się z zaskarżonym aktem, nie sposób uznać za taki powoływanego przez skarżących ogólnikowego prawa do domagania się zapewnienia właściwego wykorzystania majątku gminy i zaspokojenia zbiorowych potrzeb w zakresie oczyszczania miasta i utrzymania terenów zielonych. Argumenty powyższe świadczyć mogą bowiem jedynie o istnieniu po ich stronie interesu faktycznego. W tej sytuacji skarga, jako wniesiona przez podmioty nieuprawnione do jej wniesienia w myśl art. 101 § 1 u.s.g., podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a., o czym orzeczono, jak w sentencji.