III SA/Wr 764/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek, Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M. P. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy (dalej: organ, ZUS) z dnia 1 października 2020 r. nr 190000/71/144916-2/2020/ZPWWO umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku z 11 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 30 lipca 2020 r. znak: 190000/71/144916/2020/ZPWWO, którą odmówiono zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Organ decyzją z 30 lipca 2020 r. nr 190000/71/144916/2020/ZPWWO odmówił stronie prawa do zwolnienia, decyzja została doręczona 17 sierpnia 2020 r. Termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upływał 31 sierpnia 2020 r. Strona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła 8 września 2020 r. ZUS wydał 1 października 2020 r. dwie decyzje. Pierwszą decyzją o numerze 190000/71/144916-1/2020/ZPWWO stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.). Drugą zaskarżoną decyzją o numerze 190000/71/144916-2/2020/ZPWWO, powołując art. 105 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku z 11 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona zaskarżyła decyzję o numerze 190000/71/144916-2/2020/ZPWWO umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku z 11 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że decyzja została wrzucona do skrzynki, gdy był na urlopie i po powrocie sporządził korekty dokumentów. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją, którą odmówiono zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Według organu, strona uchybiła terminowi, więc poza wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminowi należało wydać drugą decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zauważyć należy, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika zatem z treści art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w sytuacji uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany jest tryb w art. 134 K.p.a. z którego organ skorzystał i wydał decyzję z dnia 1 października 2020 r. o nr 190000/71/144916-1/2020/ZPWWO. Nieprawidłowo zatem organ w tym samym zakresie wydał drugie rozstrzygnięcie. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 K.p.a. Skoro bowiem organ wydał najpierw decyzję o odmowie zwolnienia z opłacania składek a następnie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek to nie było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania i wydawania w tym zakresie kolejnego rozstrzygnięcia. Oceniając stan sprawy uwzględnić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s) mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ zobligowany był – przed wydaniem zaskarżonej decyzji - udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W poddanej kontroli Sądu sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do strony po wpłynięciu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwraca Sąd uwagę, że postępowanie z wniosku o udzielenie zwolnienia prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Wobec zaistniałych okoliczności, w prowadzonych postepowaniach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z powoływanego art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Podkreślenia również wymaga, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). W ocenie Sądu wprowadzona zmiana wskazuje, że ustawodawca dostrzegł konieczność zapewnienia dodatkowej ochrony procesowej w zakresie skorzystania przez uprawnionych z rozwiązań pomocowych związanych z COVID 19. Na moment rozpoznania sprawy przepisy nie obowiązywały, jednak kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione jest, aby organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. W tym celu organ wyznaczy stronie termin. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.