III SA/Wr 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" D. W., L. S. Sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257, dalej k.p.a.) oraz art. 92a ust. 1, 6,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907, dalej u.t.d.), zał. nr 3 lp. 2.1, w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., nałożył na "A" sp. j. (zwana dalej jako: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości: 8000,00 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] września 2015 r. w B. przy ul. C. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował W. G., wykonujący w imieniu skarżącej przewóz pracowników do przedsiębiorstwa A., na trasie B. – B. Kierowca okazał do kontroli m.in. dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu oraz wypis z licencji dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Nie okazał już jednak zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Pismem z dnia 18 września 2015 roku D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ I instancji, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez powyższy organ decyzji z dnia [...] stycznia 2016 roku nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 8000,00 zł, która to następnie została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 roku (sygn. akt III SA/Wr 939/16) uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]), uchylił wymienioną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania uzasadniając, że organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić czy przewóz osób z dnia kontroli był przewozem regularnym specjalnym czy innym rodzajem przewozu określonym w u.t.d. W tym kontekście podał, że organ I instancji ustalił jedynie, że strona wykonywała przewóz pracowników przedsiębiorstwa "B" oraz częstotliwość ich wykonywania. Natomiast nie ustalił na jakiej podstawie i na jakich warunkach strona wykonuje przewozy osób na trasie B. — B. oraz nie rozważył kwestii ewentualnej odpłatności za wykonywany przewóz. W rezultacie zobligowano, aby organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie ustalił dokładną trasę przewozu, godziny ich wykonywania i czy osobami korzystającymi z przewozów są tylko pracownicy ww. przedsiębiorstwa. Przeprowadzając ponownie postepowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał celem ponownego przesłuchania pasażerów: D. R. H., J. G. K. oraz kierującego w dniu kontroli pojazdem W.G. Ponadto wezwał o wskazanie czy firma "B" z siedzibą przy ul. N. 50 w W. posiadała aktualną na dzień [...] września 2015 roku umowę ze skarżącą, której przedmiotem są przewozy pracowników na potrzeby firmy "B". Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, z kolei spośród wezwanych świadków na przesłuchanie stawił się wyłącznie J. G. K. - pracownik firmy "B". Jego zeznania potwierdziły ustalenia organu kontrolnego z dnia [...] września 2015 r. co do charakteru wykonywanego przewozu. Zeznał on bowiem, że był to przewóz pracowniczy, kontrolowanym pojazdem przewożono wyłącznie pracowników wymienionej firmy (z wyłączeniem innych osób). Pracowników dowożono na poranną zmianę regularnie na 6 rano, a odwożono po zakończonej pracy ok 17:00, co było podyktowane zmianowym charakterem pracy oraz potrzebą zapewnienia dowozu i odwozu pracowników. Zeznanie to jest zbieżne z zeznaniem złożonym w dniu kontroli przez pasażera D. R. H. Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności organ I instancji uznał, że w realiach niniejszej sprawy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. i nałożył wskazaną na wstępie karę pieniężną uznając przy tym, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika z tytułu art. 92c u.t.d. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając naruszenie: - prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych przez niewłaściwy proces kwalifikacji prawnej stanu faktycznego do stanu prawnego skutkujący przyjęciem, że w sprawie wystąpiły podstawy do wymierzenia kary na podstawie lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanego jej naruszenia bez jakiejkolwiek możliwości oceny okoliczności branych pod uwagę przy kwalifikacji naruszenia, które ustalono na podstawie niepełnych i wątpliwych dowodów z przesłuchania pasażera, a których treści strona nie znała. Nadto strona zarzuciła, iż ocena wyników postępowania administracyjnego po kontroli drogowej jest wadliwa, w sytuacji, gdy została oparta jedynie na wątpliwych dowodach z przesłuchania pasażera i rzekomego pracownika "B", których treści strona nie zna i które nie zostały przytoczone w przedmiotowej decyzji. Nadto w jej ocenie decyzję oparto na całkowicie dowolnie zaprezentowanym materiale dowodowym, a jej uzasadnienie sporządzono z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji dopuszczono się wielu zaniedbań, tj.: nie wskazano ilu było pasażerów kontrolowanego pojazdu i kim oni byli, zaniechano dokładnej analizy zeznań świadków oraz ich wpływu na ocenę rodzaju kontrolowanego przewozu. Przez wskazane uchybienia miano pozbawic stronę prawa do obrony i odniesienia się do ustaleń kontroli. Zdaniem skarżącej, kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym wykonywanym na podstawie zleceń telefonicznych do momentu zorganizowania przewozów osób i umów z nimi związanych, aby przewozy odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia. Każdy przewóz miał być ustalany indywidualnie (przystanki, miejsca odbioru pasażerów, czas dojazdu) przez co nie spełniał przesłanek przewozów regularnych. Strona podniosła, że zgromadzony materiał dowodowy nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a organ powinien był uzyskać wyjaśnienia przedsiębiorcy oraz wyjaśnienia firmy "B", która zlecała przewóz pracowników. Wreszcie skarżąca podniosła, iż nie wiedziała jakie dowody przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym po uchyleniu decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a własne dowody przedstawi do 13 września 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. ([...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20, art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżona decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu przywołując brzmienie art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 92a ust. 1 u.t.d. organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. W kontekście powyższego wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli W. G. wykonywał na rzecz skarżącej przewóz regularny specjalny pracowników. Dowodem takiego charakteru przewozu są poza protokołem kontroli drogowej również zeznania pasażerów: D. H. oraz dwukrotnie przesłuchanego J. K.. Z protokołów przesłuchania jednoznacznie wynika, że realizowany przewóz pracowników do firmy "B" w B., jest przewozem regularnym specjalnym realizowanym na tej samej trasie w stałych godzinach, na dwie zmiany i ma na celu dowiezienie pracowników do i z pracy o wyznaczonej porze dnia. Zeznający zgodnie wskazali, że zmiana poranna trwa od 7:00 do 17:30, a zmiana nocna od 17:30 do 04:00. Nadto D. H. podał, że gdy jedzie na dzienną zmianę, to wsiada do autobusu ok. godz. 05:57 w miejscowości J. i ok. godz. 17:50 wsiada do tego samego pojazdu w kurs powrotny do domu, a gdy ma nocną zmianę, to wyjeżdża z J. ok. godz. 16:27 i ok. godz. 04:20 wsiada do tego samego pojazdu w kurs powrotny do domu. Z kolei J. K. wskazał, że gdy jedzie na dzienną zmianę, to wsiada do autobusu ok. godz. 05:00 w miejscowości B. i ok. godz. 17:50 wsiada do tego samego pojazdu w kurs powrotny do domu. Kurs z B. do W. odbywa się na trasie przez miejscowości S., J., S., J., O. Z zeznań świadków jednoznacznie też wynika, że osoby korzystające z przewozu, będącego przedmiotem postępowania nie kupują biletów, osoby z zewnątrz nie mogą korzystać z tego przewozu, a sam przewóz jest realizowany tylko i wyłącznie dla pracowników firmy "B" w B. Dalej organ odwoławczy podał, że protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń, a sama skarżąca w toku postępowania nie wniosła żadnych uwag dotyczących informacji w nim zawartych. Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia nie pozostawiają wątpliwości odnośnie regularności przedmiotowych przewozów. Bez wątpienia bowiem przewozy te były stałe, miała miejsce ich powtarzalność (były wykonywane regularnie w oparciu o system pracy zmianowy u pracodawcy, codziennie, o tych samych godzinach), a sama kwestia otrzymywania przez stronę zlecenia tych przewozów drogą telefoniczną nie ma znaczenia dla przyjętej oceny. Nadto zdaniem organu w świetle powyższego nie można przyjąć argumentacji strony, że przewóz wykonywany w dniu kontroli w imieniu skarżącego był przewozem okazjonalnym, gdyż skarżąca nie przedstawiła, żadnego dowodu na poparcie swojej tezy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli odwołujący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego osób. Zgodnie bowiem z informacja udzieloną przez Urząd Marszałkowski Województwa D. skarżąca posiada tylko jedno zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym nr [...], natomiast nie posiadał wymaganego w przedmiotowym postępowaniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Mając na względzie przywołane okoliczności organ odwoławczy uznał prawidłowość stanowiska organu I instancji nakładającego na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Nadto w świetle przywołanych okoliczności nie znalazł przesłanek uzasadniających sformułowane przez skarżąca zarzuty w zakresie braku należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego uznając, iż organ I instancji podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a pozyskany w tym zakresie w sprawie materiał dowodowy jest miarodajny i wiarygodny. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż nie podzielił zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. uznając, że decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy. Podobnie też nie podzielił zarzutu strony pozbawienia możliwości zapoznać się z zeznaniami świadków oraz z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania administracyjnego wskazując, że pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. strona została poinformowana przez organ I instancji o terminie i godzinie przeprowadzanych dowodów z przesłuchania świadków. Nadto podano, że strona miała prawo czynnie uczestniczyć w przedmiotowych przesłuchaniach, czego nie uczyniła. Ponadto w toku całego postępowania strona miała dostęp do akt sprawy i mogła składać własne wnioski dowodowe. W końcowej części uzasadnienia organ podniósł, że na stronie jako na przedsiębiorcy ciąży obowiązek zachowania należytej staranności w działaniach, które podejmuje. Powinna więc dołożyć wszelkich starań, jako prowadząca działalność gospodarczą, aby wykonywać czynności zgodnie z prawem. Wreszcie organ nadmienił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej, wyrażającej się w możliwości żądania przez stronę wyjaśnienia wątpliwości prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnie załatwionej decyzją organu I instancji; - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych - niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego do stanu prawnego przez przyjęcie, że przedsiębiorca naruszył przepis sankcjonowany z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpujących ustaleń w zakresie tego, czy badany przewóz miał cechy przewozu regularnego-specjalnego w rozumieniu art. 4 pkt. 7 i 9 u.t.d.; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie uchylenia decyzji mimo, że w ramach postępowania administracyjnego, nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a organ II instancji pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wyłącznie ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej oceny i analizy akt sprawy jak i nie rozpatrując zgłoszonych wniosków dowodowych; - art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechano ponownego wezwania do złożenia wyjaśnień przedsiębiorcy zlecającego przewozy osób, co było kluczowe do ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych do właściwej kwalifikacji naruszenia; - art. 10 k.p.a., przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez oddalenie wniosku uzupełnienia odwołania i przesłanie dowodów przed wydaniem decyzji organu odwoławczego; - art. 42 Konstytucji RP przez wydanie decyzji na podstawie domniemanej winy przedsiębiorcy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a także przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami k.p.a. – tj. art. 7a § 1 i art. 81a, które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumenty mające przemawiać za zasadnością złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nadto należy podkreślić, że w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływanej jako "p.p.s.a.") sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzającą ją decyzją pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem norm postępowania oraz prawa materialnego – w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, organ zakwalifikował opisany wyżej i skontrolowany przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego przewóz jako przewóz regularny specjalny, a wobec tego, że strona skarżąca nie posiadała stosownego zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozu, nałożył karę pieniężną. Trzeba zauważyć, że w świetle art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; zwanej dalej w skrócie u.t.d.), przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, ze zm.). Według zaś pkt 9) przytoczonego artykułu, przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Ustawa o transporcie drogowym definiuje także w pkt 10) omawianego artykułu przewóz wahadłowy jako wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. W pkt 11 artykułu 4 ustawodawca wyróżnił także przewóz okazjonalny – tzn. przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego Zgodnie z art. 18 ust. 3 u.t.d. nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli: 1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo 2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo 3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. Rzeczą organu było zatem wykazanie w toku postępowania po myśli art. 7, art. 77 § 1 k.pa., jaki jest stwierdzony stan faktyczny sprawy, jakiemu rodzajowi przewozu odpowiada, w szczególności - czy odpowiada on hipotezie zastosowanych przepisów prawa materialnego (to jest art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d.) oraz odzwierciedlenie tych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z regułami art.107 § 3 k.p.a. Rozstrzygając omawiany przypadek należy wszakże w pierwszej kolejności zauważyć, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. III SA/Wr 939/16 - uchylił decyzję organu drugiej instancji dopatrując się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zatem zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kwestii zakresu związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "sąd o prawnej wartości sprawy". Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Jak trafnie przywołał Sąd w motywach uprzednio wydanego i wiążącego w zakresie sformułowanej oceny prawnej wyroku – zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom, a nie to, czy rozkład jazdy w ciągu roku ulega czasem zmianie. Chodzi tu o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo - porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Na tle takiej wykładni przytoczonych przepisów - jak zauważył wówczas skład orzekający Sądu, obowiązkiem organów w sprawie było ustalenie, czy wykonywany przez stronę skarżącą przewóz spełniał opisane przesłanki uznania go za przewóz regularny specjalny, a zatem, czy miał charakter publiczny, odbywał się na określonej trasie i w określonych odstępach czasu, znanych pasażerom, dotyczył określony kategorii osób. Tylko bowiem należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności idzie o ocenę przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd wówczas uznał, że organ nie dopełnił formalności starannego wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem powyższych zasad. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wyjaśnił bowiem w sprawie w sposób jednoznaczny, udokumentowany w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, czy wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. W konsekwencji przedwczesne było uznanie, że strona naruszyła przepisy zagrożone karą pieniężną orzeczoną w sprawie. Organ powołał się na dowody w postaci zeznań dwóch świadków (pasażerów autobusu). Uznał, że z tego materiału dowodowego bez żadnych wątpliwości wynika, że przewóz osób wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym a skontrolowanym pojazdem byli przewożeni pracownicy przedsiębiorstwa "B", przewozy dokonywane przez stronę skarżącą odbywały się codziennie, o tych samych porach, co świadczy o ich regularności, cykliczności i na określonej trasie. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, przewóz dokonywany w dniu kontroli nie był przewozem regularny, wsiadanie i wysiadanie nie odbywało się w tych samych miejscach i dotyczyły zawsze tych samych pracowników. W okresie niezbędnym do zorganizowania przewozów osób i zawarcie takich umów (na przewozy regularne specjalne), aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie, wykonywane były okazjonalne przewozy, we współpracy z pracownikiem kadr firmy "B", w różnych miejscowościach i adresach oraz w różnym czasie. Były to przewozy okazjonalne, w rozumieniu art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Podniesiono, że na powyższą okoliczność strona wnosiła o przesłuchanie kierowcy, przedsiębiorcy i przedstawiciela firmy "B", wnioski jednak pozostały bez odpowiedzi. W tym stanie, w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy w sprawie, zdaniem Sądu nie sposób było jednoznacznie uznać, że przewozy wykonywane przez stronę skarżącą w dniu kontroli były przewozami regularnymi specjalnymi, że strona przewoziła konkretną kategorię osób - pracowników wymienionego przedsiębiorstwa, że była przewożona zawsze ta sama grupa osób, po określonej trasie w określonym przedziale czasowym. Nie wyjaśniono w sprawie ile osób przewożono przedmiotowemu autobusem, czy wszyscy byli pracownikami powołanej firmy, dlaczego nie przesłuchano kierowcy samochodu na powyższą okoliczność. Nie ustalono, czy strona skarżąca miała podpisaną i jaką umowę w przedmiocie przewozu osób. Nie można zatem było stwierdzić o prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego w sprawie do obowiązującego stanu prawnego, w kontekście przepisów art. 4 ust. 7 i 9 u.t.d. a tym samym przedwczesne było uznanie, że skontrolowany przewóz wyczerpuje przesłanki do przyjęcia, że skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny. Sąd zalecił, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględnił wskazane powyżej zastrzeżenie, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego odniesienia do przepisów prawa materialnego i po ich rozważeniu podjął stosowne rozstrzygnięcie. W kontekście zatem wyartykułowanych zasad z art. 153 p.p.s.a., w pierwszym rzędzie Sąd obecnie rozpatrujący sprawę po ponowieniu postępowania ocenił, czy organ dostosował się do zaleceń opisanego wyżej orzeczenia i w tej materii stwierdza, że jednak nie uzupełniono postępowania w kierunku wymaganym. Jakkolwiek bowiem podjęto próbę wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale w sposób nieskuteczny i nieefektywny. W rezultacie nie ustalono żadnych nowych okoliczności faktycznych ponad te, które zostały ustalone w toku poprzednio prowadzonego postępowania i na podstawie tych dowodów, które znane były Sądowi przy wydawaniu prawomocnego wyroku o sygnaturze III SA/Wr 939/16. Przesłuchano ponownie tylko jednego świadka (J. K.), który zeznał tak jak w pierwotnie prowadzonym postępowaniu a jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy i co opisano na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - pismami z dnia 10 kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał wprawdzie na przesłuchanie w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu oraz wezwał imiennie bliżej nieokreślonego co do pełnionej funkcji pracownika przedsiębiorstwa "B" celem przedstawienia aktualnej na dzień 16 września 2015 r. umowy przewozu pracowników tego przedsiębiorstwa ze skarżącą stroną, jednak nie przeprowadzono tych dowodów, gdyż – jak przytoczono - adresaci pism nie odpowiedzieli na wezwania organu. Trzeba zauważyć, że organ dokonał jedynie jednokrotnych wezwań, nie podjął dalszych prób, nie wyjaśnił dlaczego wezwania pozostały bezskuteczne, i mimo zamieszczenia w wezwaniu do świadków pouczenia o sankcjach, o których mowa w art. 88 k.p.a., nie wynika z akt sprawy by podjął działania w celu ich zastosowania. Zgodnie z § 1 art. 88 k.p.a. - kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Brak zatem czynności organu zmierzających do wykonania przez adresatów wezwań nałożonego na nich obowiązku. Nie wyczerpano zatem wszystkich możliwych do podjęcia środków prawnych celem wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, co obciąża organ administracji publicznej po myśli art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej. W rezultacie nie wykonano zaleceń Sądu i nie wykazano w sposób bezsprzeczny, że sporny przewóz miał charakter przewozu regularnego specjalnego. W konsekwencji zastrzeżenia wyrażone przez Sąd w wyroku III SA/Wr 939/16 nie zostały wyeliminowane i pozostają nadal aktualne. Z tych powodów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a.