III SA/Wr 78/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z 22 grudnia 2021 r. nr XXXIV.235.2020 w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: odrzucić skargę. W dniu 18 stycznia 2021 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z 22 grudnia 2021 r. nr XXXIV.235.2020 w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów z dnia 21 listopada 2020 r. Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia wynikające z art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.") tj. prawo do kierowania interpelacji do Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów, jako radny Rady Miasta. Pismem z 23 czerwca 2020 r. strona skarżąca złożyła do organu interpelację dotyczącą koszenia terenów zielonych przy ul. [...] i [...]. Pismem z 25 czerwca 2020 r. z upoważnienia Burmistrza Naczelnik Wydziału Rozwoju i Utrzymania poinformował stronę skarżącą, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.g interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy, w związku z powyższym pismo z 23 czerwca 2020 r. trudno potraktować jako interpelację. W związku z powyższym polecono, aby strona skarżąca w sprawie koszenia terenów zielonych zwróciła się do merytorycznej jednostki organizacyjnej gminy. Skargą z 21 listopada 2020 r. strona skarżąca zarzuciła nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów w zakresie art. 24 ust. 3 w zw. z ust. 6 u.s.g. tj. obowiązku odpowiedzi na interpelacje radnych. W ocenie strony skarżącej, Rada w żaden sposób nie odniosła się do merytorycznych argumentów. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ciechanowie uznała skargę na Burmistrza Miasta i Gminy z 21 listopada 2020 r. za niezasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ wskazał, że zainicjowana skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Zdaniem organu zakres właściwości sądów administracyjnych zawiera zamknięty katalog spraw rozpatrywanych, w którym nie wymieniono uchwał podejmowanych w postępowaniu skargowo – wnioskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)., dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w okolicznościach sprawy było rozpatrzenie skargi w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań przez Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów w zakresie art. 24 ust. 3 w zw. z ust. 6 u.s.g. tj. obowiązku odpowiedzi na interpelacje radnych. W sprawie, skarżący pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. otrzymał odpowiedź na interpelację od Naczelnika Wydziału Rozwoju i Utrzymania w terminie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, która jednak nie była w ocenie skarżącego wystarczająca. Z tego też powodu doszedł on do przekonania, iż nie można jej uznać za spełniającą ustawowe wymogi i zdecydował się na jej zaskarżenie na podstawie art. 221 § 1 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. Podjętą uchwałą z 22 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Chocianowie uznała powyższą skargę za bezzasadną. Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę z 22 grudnia 2020 r. W okolicznościach sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, że, po pierwsze, tryb i wynik rozpoznania interpelacji radnych nie podlega właściwości sądów administracyjnych, a po drugie, nie podlega tej właściwości rozpatrzenie skargi powszechnej na nienależyte wykonywanie zadań organów w powyższym zakresie. Regulacje ustawy o samorządzie gminnym które są tutaj podstawą rozstrzygania, tj. wspomniany przepis art. 24 ust. 3 u.s.g. wyposaża radnych m.in. w kompetencje żądania informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 24 ust. 6 u.s.g. określa termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z tym przepisem interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Regulacja ta nie wskazuje jednak sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź też bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Konsekwencje te mogą ujawnić się na innej płaszczyźnie, tzn. w procedurze udzielania mu wotum zaufania czy też w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g.. Niemniej jednak odmowa udostępnienia żądanych przez radnego informacji czy też- jak w tym przypadku - niesatysfakcjonująca, niepełna odpowiedź, nie została poddana kognicji sądów administracyjnych. Co do specyfiki wyrażenia "wykonywania mandatu radnego", o jakim mowa w art. 24 ust. 2 u.s.g., wymaga podkreślenia, że po obu stronach występują organy władzy publicznej. W rezultacie, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu co do rozstrzygania sporów w tym zakresie (jak jest np. w przypadku sporów kompetencyjnych), nie można domniemywać właściwości sądu administracyjnego. Trzeba zauważyć, że skarżący w niniejszym przypadku nie występował we własnej, indywidualnej sprawie, lecz działał jako radny – realizując funkcje publiczne. Sprawa dotyczyła więc wewnętrznych stosunków wewnątrzgminnych, które nie są przedmiotem kognicji sądów administracyjnych. Ponadto wskazać należy, że w art. 227 k.p.a. ustawodawca przewidział instytucję skargi powszechnej, przedmiotem której może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 p.p.s.a. Do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza właściwa jest Rada Miejska, przy czym jest to postępowanie jednoinstancyjne i nie służy na nie dalsza skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005). Z tych względów, na tle stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził niedopuszczalność przedmiotowej skargi, która podlegała tym samym odrzuceniu na zasadzie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.