III SA/Wr 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Sędzia NSA Maciej Guziński, Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. K. i T. K. na czynność Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę w całości. Pismem z [...] marca 2016 r. E. K. i T. K. (dalej: skarżący) wystąpili o zwrot opłaty w kwocie [...] zł, która została uiszczona podczas rejestracji samochodu [...], który został zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w K. pod numerem [...]. Starosta K. pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował stronę, że nie uwzględnia żądania zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji w dniu [...] lipca 2005 r. W ocenie organu, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest niezasadny i pozbawiony oparcia w zgromadzonych aktach sprawy. Bowiem, zarówno obowiązek uiszczania opłaty, jak i jej wysokość wynikały, w dniu jej pobrania, bezpośrednio z przepisów prawa. Tym samym organ administracji był zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd miała obowiązek uiścić. Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej wskazanego przepisu rozporządzenia, w konsekwencji w tym czasie organ były zobowiązany do jego stosowania. Ponadto Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014r. 121 z póź. zm. ) termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. Początek ten należy określić stosownie do art. 120 § 1 zdanie drugie k.c. według którego, jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniejszym możliwym terminie. W sytuacji, w której nie było podstawy prawnej do pobrania opłaty za kartę pojazdu, bezpodstawne wzbogacanie się w postaci nienależnego świadczenia nastąpiło od chwili uiszczenia tej opłaty. Uwzględniając uregulowania przyjęte w art. 120 § 1 zadanie drugie k.c. uzasadnia , że dzień w którym nastąpiło uiszczenie opłaty za kartę pojazdu był jednocześnie najwcześniejszym możliwym terminem, w którym można było zgłosić żądanie niezwłocznego jej zwrotu. Prowadzi to do wniosku, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia (Uchwala Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2010r. III [...]). Organ podkreślił, że termin roszczenia o zwrot pobranej opłaty za kartę pojazdu wydaną w dniu [...]09.2005 r. dla pojazdu marki [...] upłynął z dniem [...]09.2015 r., Strona, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa domagając się zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...] zł. Starosta pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na czynność Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, domagając się stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] złotych, wydaną dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Skarżący w uzasadnieniu skargi przypomnieli, że uiścili opłatę w wysokości [...] zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310 z późn. zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r" sygn. 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 77 ust. 4 pkt 2 I ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), dalej jako ustawa i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę [...] zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w wysokości [...] zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stąd też wniesienie tejże skargi stało się konieczne i w pełni uzasadnione. W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii przedawnienia podniesiono, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, natomiast przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 37/10 LEX nr 578583 Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na przepisach art. 405 i następnych k.c. żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty (por. Uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007, III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 roku, III SA/Gd 453/08, LEX nr 483994 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2011 r., II SA/G1 1306/10, LEX nr). Problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu I odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.), kontrola o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 146 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2015 r. poz. 658), obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl § 2 art. 146 w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu stronie skarżącej kwoty [...] zł stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścili za wydanie karty pojazdu, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, (Dz.U. Nr 137 poz. 1310), przy pierwszej rejestracji w dniu [...] lipca 2005 r. W pierwszej kolejności Sąd w tym składzie podkreśla, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21). Przesądzono w niej, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W motywach uchwały zaznaczono, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe można zatem stwierdzić, że uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Od dnia wydania uchwały sądy administracyjne obowiązane były (w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) oceniać legalność aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu z perspektywy zawartego w niej stanowiska. Po wydaniu przedmiotowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca wprowadził jednak nowe przepisy regulujące przedmiotowe kwestie. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 980/11.(publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), która wpływa na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 67 ustawy "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Reasumując dotychczasowe rozważania ustawodawca wprowadził reżim postępowania, wobec środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, do tej kategorii należą "opłaty za wydanie karty pojazdu", pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki budżetowe - zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy [w] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Bez znaczenia dla zaliczenia tych należności do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych" jest nazwanie ich "opłatą", bowiem przez "niepodatkowe należności budżetowe rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się zatem w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Tak więc w przedmiotowej sprawie zastosowania wymaga tryb postępowania opartego odpowiednio na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem w założeniu ustawodawcy stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w doktrynie wskazuje się, że art. 60 ustawy o finansach publicznych ma charakter porządkujący (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). Powyższe przesądza o nietrafności zarzutu skargi, iż przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu pobranej bez podstawy prawnej. W konsekwencji stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Rozważenia wymagała najistotniejsza dla sprawy kwestia czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest nie stosowanie wszystkich instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności dotyczących przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty. Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, w szczególności w zakresie przedawnienia roszczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10) Przyjęcie, że możliwe jest liczenie terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie znajduje uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie bowiem ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienie określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził, o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu do kwestii związanych z tymi opłatami, działu III Ordynacji podatkowej. Odmiennie aniżeli miało to miejsce w stanie faktycznym w sprawie o sygn. II FSK 884/09, w niniejszej sprawie ustawodawca wprowadził przepis międzyczasowy, wskazując w cytowanym już powyżej art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, iż przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). W niniejszej sprawie ustawodawca przesądził do których spraw winny mieć zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty, a do których spraw przepisy dotychczasowe. W konsekwencji przyjęcie innego aniżeli przesądził to ustawodawca, sposobu ustalenia daty początkowej, od której będzie liczony bieg przedawnienia roszczenia, jakie przysługiwało skarżącym, wiązałoby się z niezastosowaniem jasno sprecyzowanego, i niebudzącego wątpliwości przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki zabieg nie jest już interpretacją przepisu. O ile bowiem wykładnia przepisów, w kontekście przedawnienia roszczenia przysługującego skarżącym byłaby nie do przyjęcia (np. z powodu jej niekonstytucyjności), możliwe byłoby odrzucenie stosowania do konkretnego stanu faktycznego tego przepisu. Nie jest jednak możliwe zastępowanie jednej normy inną - nigdzie nie wyartykułowaną. Interpretacja celowościowa nie może doprowadzić do sytuacji gdy danej normie prawnej nadany zostanie sens oczywiście sprzeczny z intencją ustawodawcy. W takiej bowiem sytuacji nie mamy już do czynienia z procesem wykładni przepisu lecz z próbą zastąpienia ustawodawcy w jego działowości prawotwórczej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje teoria deklaratoryjna wykładni, zgodnie z którą wykładnia to odtwarzanie sensu przepisów prawnych, a nie ich tworzenie. Sądy powinny interpretować przepisy odtwórczo, a nie tworzyć prawa. Sąd nie powinien tworzyć nowych norm prawnych ani modyfikować znaczenia norm istniejących. W zakresie wykładni dominuje dyrektywa pierwszeństwa wykładni językowej. Jeżeli sens językowy normy jest jasny to interpretator powinien się na nim oprzeć. Dopiero jeżeli rezultat wykładni jest wątpliwy należy dokonać w kolejności wykładni: systemowej i funkcjonalnej. W przedmiotowej sprawie wykładnia językowa art. 67 ustawy o finansach publicznych i art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie budzi żadnych wątpliwości, nadto jest spójna aksjologicznie i nie można zarzucić jej braku racjonalności. Już te elementy przesądzają o braku przesłanek stosowania innych rodzajów interpretacji, choć w świetle poniższych rozważań - zdaniem Sądu - zarówno interpretacja systemowa jak i funkcjonalna przemawiają za uznaniem, iż w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, znajdą zastosowanie reguły dotyczące przedawnienia wskazane w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Trybunał Konstytucyjny nie odmawiał ustawodawcy posługiwania nawet zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy, która polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Trybunał wskazywał jednakże, iż zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Należy podkreślić, iż w przypadku ustawy o finansach publicznych ustawodawca przewidział i zastosował vacatio legis. W przedmiotowym przypadku skarżący mieli możliwość w tym okresie (jak i później do upływu terminu przedawnienia) zrealizować przysługujące mu roszczenie. Ustawa o finansach publicznych w zakresie w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie "nie działa wstecz" gdyż wejście w życie tej ustawy nie uniemożliwiało skarżącym realizację roszczenia o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu. Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06 publikowane w internecie http://prawo.legeo.pl/prawo/i-ops-1-06/), iż z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska: Polityczne aspekty prawa intertemporalnego [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). W aktualnym w obecnym stanie prawnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1986 r. (U 1/86r. publ. internecie) Trybunał zważył, iż norma nie działa wstecz, jeżeli na jej podstawie należy dokonywać kwalifikacji zdarzeń, które wystąpiły po jej wejściu w życie. Przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują w okresie, gdy nowa norma weszła w życie należy – zgodnie z zasadą lex retro non agit – następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. W przedmiotowej sprawie nie można więc wzbronić ustawodawcy możliwości ograniczenia czasowego zgłaszania określonych roszczeń, zwłaszcza gdy odbywa się to w celu uporządkowania prawa i zrównania praw obywateli. Dokonany zabieg legislacyjny musi być jednak zgodny z Konstytucją RP. Analizując przedmiotową sytuację należy zauważyć, iż wolą ustawodawcy było uporządkowanie trybów załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Dążenie ustawodawcy do ujednolicenia spraw należności budżetu państwa jest przy tym zrozumiałe i pożądane. W tym znaczeniu przedmiotowa zmiana, realizowała zapis art. 1 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego, które realizuje zasady sprawiedliwości społecznej. W wyroku z dnia z dnia 24 maja 1994 r.(Sygn. akt K. 1/94 publikowane w internecie) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż istotne znaczenie dla oceny trybu wejścia zakwestionowanych przepisów ma okoliczność, że ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, zwłaszcza, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes, publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi sprawami. Przesłanką prawidłowości wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy byłoby zatem ustanowienie odpowiedniej vacatio legis. W wyniku wejścia w życie przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych sytuacja skarżących nie pogorszyła się w stosunku do innych podmiotów, zwłaszcza, że ustawodawca dokonał zmiany przepisów dotyczących wydawania kart pojazdów, dostosowując opłaty za ich wydanie do prawa europejskiego i wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy norma prawna regulująca kwestię przedawnienia realizacji roszczenia o zwrot nadpłaty za wydaną kartę pojazdu, dotyczy wszystkich podmiotów, którym przysługuje jeszcze przedmiotowe roszczenie. Należy podkreślić, że ustawodawca może zmieniać sytuację prawną obywateli względem państwa, jeżeli uzna to za celowe i społecznie uzasadnione (w szczególności jeżeli zmiana jest podyktowana innymi zasadami konstytucyjnymi). Tak też miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy ustawodawca postanowił zrównać sytuację wszystkich obywateli w zakresie procedury zwrotu wszelkiego rodzaju nadpłaconych opłat. Sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej było, iż w zakresie roszczeń o zwrot nadpłaty za wydaną kartę pojazdu, część obywateli nie była ograniczona czasowo w zakresie realizacji roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty, podczas gdy pozostali obywatele, w zakresie nadpłaty opłat z innych tytułów, byli ograniczeni terminem przedawnienia. Uporządkowanie i ujednolicenie regulacji prawnych w tym zakresie przez ustawodawcę było nie tylko zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, ale również winno być oczekiwane przez pierwszą grupę ww. opisanych podmiotów. Reasumując należy podkreślić, że skarżący co najmniej od daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/04), wiedzieli o przysługującym im roszczeniu o zwrot nadpłaty za wydaną kartę pojazdu. Każdy obywatel będący w sytuacji skarżących powinien również spodziewać się, że ustawodawca może uregulować i ujednolicić sytuację prawną wszystkich obywateli, w zakresie ich roszczeń o zwrot nadpłaconych opłat – stanowiących niepodatkowe należności budżetowe i przesądzi o odpowiednim zastosowaniu do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy o finansach publicznych. Od dnia opublikowania ustawy o finansach publicznych (24 września 2009 r.) powinni również zdawać sobie sprawę, że dalsza zwłoka w realizacji roszczenia, może prowadzić do jego wygaśnięcia, z uwagi na termin przedawnienia, co też się stało. Art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i art. 67 ustawy o finansach publicznych nie naruszają w przedmiotowej sprawie również zasady ochrony praw nabytych. Zasada ta nakazuje chronić prawa słusznie nabyte przed natychmiastowym działaniem nowego prawa, niekorzystnym dla obywatela – nawet jeżeli cele nowej regulacji są należycie uzasadnione – poprzez umożliwienie zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. W niniejszym stanie faktycznym ustawodawca stosując vacatio legis umożliwił obywatelom realizację przysługujących i uprawnień do zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów. W istocie ustawodawca, poprzez wprowadzenie ustawy o finansach publicznych nie odebrał obywatelom uprawnienia do żądania zwrotu nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, a jedynie w istocie poprzez zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym instytucji przedawnienia, wprowadził czasowe ograniczenie możliwości realizacji tego prawa. Mając powyższe na względzie i nie dopatrując się naruszenia prawa przez organ administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.