III SA/Wr 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...]nr. [...] II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną przez Z. Ś. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie L., G., S., C. przez s.c. "Z." B. D.. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, że wniosek do Prezydenta Miasta L. o wznowienie postępowania administracyjnego we wspomnianej sprawie złożył Z. Ś., wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą, wykonując przewóz osób na tej samej trasie co s.c. "Z.", i z tego powodu jest zainteresowany nowymi rozkładami jazdy, które obejmują wymienioną trasę. Z. Ś. zauważył, że nowy rozkład jazdy dotyczący s.c. "Z." jest bardzo zbliżony do rozkładu jazdy obowiązującego wnioskodawcę, co - na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.t.d.") - czyni wnioskodawcę stroną w postępowaniu o zatwierdzenie nowego rozkładu jazdy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że organy właściwe w sprawach zezwolenia na wykonywanie przewozów mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Skarżący wskazał, że na opisanej wcześniej trasie - oprócz firmy "Ś." i "Z." - działają także koleje państwowe i PKS, co - w przypadku zatwierdzenia zbliżonego rozkładu jazdy - stanowi przewidziane w ustawie zagrożenie dla istniejącej linii regularnej. Ponadto, według art. 22a ust. 3 u.t.d., wydanie decyzji w sprawie nowego lub zmiany istniejące go zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Dlatego też Z. Ś. wystąpił o przedstawienie mu stosownej analizy, podkreślając, że nic mu nie wiadomo o takiej analizie, a przy tym nikt nie informował ani skarżącego, ani innych przewoźników o proponowanej zmianie i badaniu rynku w związku ze zmianami wprowadzonymi na wspomnianej linii. Podniósł również, że wydanie firmie "Z." zezwolenia zagraża sytuacji finansowej firmy skarżącego, co odpowiada sytuacji opisanej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Odmawiając wznowienia postępowania w sprawie objętej wnioskiem Z. Ś., Prezydent Miasta L. stwierdził, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu o zmianę zezwolenia na wykonywanie przez firmę "Z." regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L., G., S., C., a tym samym nie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika bowiem obowiązek informowania wszystkich przewoźników, wykonujących przewozy na identycznej trasie, o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, dlatego też ani Z. Ś., ani pozostali przewoźnicy nie zostali poinformowani o postępowaniu prowadzonym wobec firmy "Z.". To zaś dało podstawę do przyjęcia, że Z. Ś. nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumenty Prezydenta Miasta L., podkreślając, że przepisy prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę przyznania Z. Ś. statusu strony w postępowaniu z wnioski firmy "Z.", zawarte są w ustawie o transporcie drogowym. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wydaje się na wniosek przedsiębiorcy (art. 21 u.t.d.), a zmiana zezwolenia następuje na wniosek jego posiadacza (art. 24 ust. 1 u.t.d.). Zdaniem Kolegium, ustawa o transporcie drogowym - odmiennie niż art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w żadnym z przepisów nie przyznaje innym podmiotom uprawnienia do działania w postępowaniu wszczętym na wniosek posiadacza zezwolenia, co odnosi się również do przedsiębiorców prowadzących przewozy na tych samych trasach. Przepisy u.t.d. nie przyznają bowiem tym podmiotom interesu prawnego, jak też nie nakładają na nich obowiązków w rozumieniu art. 28 k.p.a., co odnosi się również do Z. Ś.. Interesu prawnego po stronie Z. Ś. nie tworzą także - wskazane w odwołaniu - przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która reguluje zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej - w interesie publicznym, przedsiębiorców i klientów. Unormowania tego aktu dotyczą zasadniczo zagadnień niezależnych od postępowania w sprawie wydawania lub zmiany zezwoleń według art. 18 i 24 u.t.d. Gdy zaś chodzi o postępowanie w sprawie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, to - według Kolegium - rolę ochronną przedsiębiorcy odgrywa instytucja analizy rynkowej, o której mowa w art. 22a ust. 3 u.t.d. Jednakże i w tym zakresie ustawa nie wyposaża w interes prawny lub obowiązek innych podmiotów niż wnioskodawca, a tym samym także art. 22 u.t.d. nie pozwala uznać Z. Ś. za mającego interes prawny, umożliwiający działanie w charakterze strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. Ś. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym przez s.c. "Z." B. D. na trasie L., G., S., C.. Skarżący stwierdził, że decyzje obu instancji naruszają prawo. Podkreślił przy tym, że od kilku lat prowadzi transport osobowy na opisanej trasie, jest więc zainteresowany tym, by inni przewoźnicy nie stanowili zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Zdaniem skarżącego, ustawodawca - nakładając na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia projektu rozkładu jazdy i używając takiego właśnie określenia ("projektu") - stworzył organowi właściwemu w sprawach wydawania zezwoleń możliwość ingerencji w treść tego rozkładu jazdy w celu ustalenia czy projekt rozkładu jazdy nowej linii regularnej nie stwarza zagrożenia dla już istniejących linii, czego wyraźnie zabrania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Przepis ten umożliwia występowanie w charakterze strony także przewoźnikom świadczących usługi na tej samej linii, gdyż ewentualne zagrożenie, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., dotyczy ich interesu prawnego. W sytuacji takiego zagrożenia znalazł się również skarżący, którego interes prawny został naruszony przez to, że nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu z wniosku firmy "Z.", gdy tymczasem rozkład jazdy dla tej firmy przewiduje w wielu przypadkach odjazdy na pięć minut przed odjazdami rozkładowymi pojazdów skarżącego. Takie ustalenie godzin spowoduje przejazd autobusów skarżącego bez pasażerów. W opisanej sytuacji skarżący spełnia - ujęte w art. 28 k.p.a. - przesłanki do występowania w charakterze strony w sprawie wydania lub zmiany zezwolenia na regularny transport drogowy w części dotyczącej rozkładu jazdy. Przepisem prawa materialnego, który przyznaje skarżącemu legitymację procesową strony jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Dla określenia przesłanki decyzji odmownej w sprawie zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych posłużono się w tym przepisie formułą "zostanie wykazane", co nie oznacza, że owo wykazanie leży wyłącznie po stronie organu, albowiem odnosi się również do tych osób, które mają interes, by wykazać zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, jednakże nie ze względów przedstawionych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny orzeka wprawdzie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Wznowienie postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika niedwuznacznie, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, daje się zauważyć, że organy procedujące w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 k.p.a., przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę i ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czym naruszyły art. 149 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 czerwca 2008 r., II SA/Gd 79/08, Lex Nr 424799). Gdy zaś chodzi o odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 402/05, Lex Nr 198867). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą istotne rozbieżności między stanowiskiem organów oraz skarżącego w zakresie wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. w zw. z art. 28 k.p.a. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ właściwy do wznowienia postępowania powinien - po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ w ocenianym przypadku organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, przeto uchybił unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 k.p.a., co - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.