III SA/Wr 806/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. W dniu [...] maja 2009 r., A. W. (dalej: strona, skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, deklarując: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności - 102,42 ha), Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności - 57,52 ha), Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (57,52 ha). Decyzją z [...] lutego 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w W. odmówił stronie przyznania płatności do obu deklarowanych we wniosku Pakietów/Wariantów, ze względu na fakt, że deklarowane do płatności działki nie spełniały definicji trwałych użytków zielonych (dalej: TUZ). Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR w W. utrzymał w/w decyzję w mocy. Wyrokiem z [...] października 2012 r. (III SA/Wr 244/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w W. oddalił skargę strony na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wyrokiem z 25 kwietnia 2015 r. (II GSK 344/13), uchylił wyrok Sądu I instancji. Uzasadniał, że WSA nie dostrzegł, że przyjęte przez ten Sąd ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wskazał na brak raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r. oraz decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007. Zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu. Zwrócił uwagę, że w sprawie nie miał zastosowania § 35 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Wyrokiem z 21 listopada 2014 r. (III SA/Wr 599/14), WSA uchylił decyzję Dyrektora OR z [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z [...] maja 2015 r., Dyrektor OR utrzymał w mocy w całości decyzję Kierownika BP z [...] lutego 2012 r. Stwierdził, że przeprowadzona w gospodarstwie strony - w grudniu 2007 r. - kontrola wykazała, że na zadeklarowanych działkach brak jest uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ) i występuje jedynie ugór. Uznał, że skoro ustalenia kontroli na miejscu - wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku na 2009 r. - wskazywały określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło także odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007, to grunty te nie spełniają warunków umożliwiających przyznanie skarżącej płatności w ramach Pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" - Wariant 2.3 "Trwałe użytki zielone i Pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" - Wariant 3.1 "Ekstensywna gospodarska na łąkach i pastwiskach". Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, tj. zgodnie ze wskazaniami NSA (zawartymi w wyroku II GSK 344/13) i WSA (zawartymi w wyroku III SA/Wr 599/14). Dyrektor OR wskazał, że wniosek skarżącej z 12 maja 2009 r. był jej ostatnim wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Podniósł, że - w piśmie z 2 kwietnia 2015 r. - skarżąca podała, że ze względu na upływ pięcioletniego terminu od czasu zakończenia zobowiązania nie jest w stanie dostarczyć planu działalności rolnośrodowiskowej. Tym samym przyznała, że realizację programu zakończyła na roku 2009 gdy tymczasem zobowiązanie to powinno zakończyć się 14 marca 2014 r. Organ zauważył, że wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010, zawierający działki deklarowane przez skarżącą w roku 2009, złożyła spółka z o.o., przy czym nie zadeklarowała ona chęci przejęcia zobowiązań podjętych przez skarżącą. Zatem wniosek spółki nie jest wnioskiem kontynuacyjnym. Oddalając skargę na w/w decyzję (wyrok z 4 grudnia 2015 r., III SA/Wr 508/15), WSA stwierdził, że organ - zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania - w pierwszej kolejności włączył w poczet materiału dowodowego raporty z kontroli gospodarstwa skarżącej z grudnia 2007 r. wraz z dokumentacją zdjęciową oraz decyzje organów I i II instancji kończące postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. Wezwał także do przedłożenia kopii posiadanego planu działalności rolnośrodowiskowej, jednak skarżąca dokumentu tego nie przedłożyła. Do akt włączył również dokumenty dotyczące ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010 przez spółkę, która zadeklarowała działki będące wcześniej w posiadaniu skarżącej. WSA podkreślił, że odmowa przyznania skarżącej płatności na 2009 r. nie nastąpiła ze względu na cofnięcie jej certyfikatu w 2010 r. Uznał, że nastąpiło to ze względu na niespełnienie przez deklarowane do płatności działki definicji TUZ oraz brak realizacji przez skarżącą nieprzerwanie 5-letniego zobowiązania. W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie przyjął, że skoro z ustaleń kontroli na miejscu - przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w grudniu 2007 r. - wynika określony sposób użytkowania działek rolnych, tj. brak traw i innych upraw zielonych (TUZ), co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 r., to tym samym nie sposób uznać, aby skarżąca mogła w zakresie tych gruntów spełnić warunki do przyznania tej płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2009 r. WSA zwrócił uwagę, że spółka, która w kolejnych latach deklarowała do płatności działki będące wcześniej w posiadaniu skarżącej, nie złożyła wniosku, o jakim mowa w § 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nadto skarżąca nie poinformowała organu o utracie posiadania gruntów rolnych, które deklarowała we wniosku z 12 maja 2009 r. Skarżąca zaskarżyła kasacyjnie wyrok WSA w całości. Domagała się jego zmiany i uchylenia decyzji organu (ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania). NSA - wyrokiem z 19 września 2017 r. (II GSK 1663/16) - uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają prawne usprawiedliwienie. Zdaniem NSA, trafny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). NSA stwierdził, że - bez wątpienia - dla oceny trafności skarżonego obecnie kasacyjnie wyroku znaczenie ma stanowisko NSA, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 25 kwietnia 2014 r. (II GSK 344/13), który uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA z 3 października 2012 r. (III SA/Wr 244/12). Podniósł, że - uwzględniając wówczas skargę kasacyjną - NSA uznał, że: 1) wyrok WSA z 3 października 2012 r. oraz kontrolowane nim decyzje organów ARiMR dotknięte są wadą w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, szczególnie braków w aktach sprawy dowodów potwierdzających przyjęte założenia w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięć administracyjnych; 2) warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. jest spełnienie przez skarżącą kasacyjnie określonych w prawie kryteriów dla tej płatności w roku, którego płatność dotyczy, a nie roku wydania decyzji, nawet z zastrzeżeniem, że w latach późniejszych, czyli np. 2010 r., taka płatność nie będzie przysługiwała. Sąd kasacyjny zważył, że te dwa wątki rozpoznawanej wtedy sprawy kasacyjnej stały się wytycznymi NSA, które wiązały Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zatem na etapie uchylenia decyzji wyrokiem z 21 listopada 2014 r. Zakres tego związania istnieje również - według NSA - na etapie rozpoznawania obecnej skargi kasacyjnej od wyroku WSA z 4 grudnia 2015 r. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku z tej perspektywy prawnej NSA stwierdził, że wyrok ten narusza prawo gdyż akceptuje stanowisko organów, które nie realizuje drugiego z elementów objętych wytycznymi wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r. (II GSK 344/13) a więc przyjmuje pogląd, który nie wiąże odmowy płatności rolnośrodowiskowej tylko i wyłącznie z przesłankami istniejącymi w obowiązującym prawie i stanem faktycznym właściwym dla 2009 r. NSA podkreślił, że związanie wcześniejszymi własnymi wytycznymi jest jedynym punktem odniesienia przy ocenie obecnie skarżonego wyroku, nawet w sytuacji, gdy stanowisko konkretnego składu orzekającego byłoby nieco inne niż zaprezentowane uprzednio. Podał, że w zakresie tym nie może istnieć żadna modyfikacja, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie, obok tego co zostało wykonane poprawnie, bo uzupełniono akta sprawy o stosowne dokumenty i poddano ocenie ten materiał dowodowy, doszło do nieprawidłowości, tj. oceny tego materiału dowodowego z perspektywy innego okresu, np. 2010 r., co dla wniosku obejmującego rok 2009 i wytyczne NSA było niedopuszczalne. Według NSA, z tego powodu rozpoznawany zarzut kasacyjny wymagał uwzględnienia. NSA orzekł, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne, sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, że w sprawie WSA wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (postanowienia). WSA, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 19 września 2017 r. (II GSK 1663/16) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, WSA - przyjmując za własną argumentację Sądu II instancji - uznał, że skarżona decyzja narusza prawo (m.in. § 2 ust. 1 pkt 1-4 i nast. rozporządzenia rolnośrodowiskowego) w stopniu istotnie rzutującym na ostateczny wynik sprawy. Za NSA powtórzyć zatem trzeba, że w rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. jest spełnienie przez skarżącą określonych w prawie kryteriów dla tej płatności w roku, którego płatność dotyczy, a nie roku wydania decyzji, nawet z zastrzeżeniem, że w latach późniejszych, czyli np. 2010 r., taka płatność nie będzie przysługiwała. NSA przesądził także, że w uchylonym wyroku WSA naruszył prawo gdyż zaakceptował stanowisko organów, które nie realizuje drugiego z elementów objętych wytycznymi wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r. (II GSK 344/13) a więc przyjmuje pogląd, który nie wiąże odmowy płatności rolnośrodowiskowej tylko i wyłącznie z przesłankami istniejącymi w obowiązującym prawie i stanem faktycznym właściwym dla 2009 r. Reasumując, w sprawie doszło do nieprawidłowości polegającej na dokonaniu oceny materiału dowodowego z perspektywy innego okresu, np. 2010 r., co dla wniosku obejmującego 2009 r. i wytyczne NSA było niedopuszczalne. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor OR oceni - powtórnie - możliwość przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. jedynie w kontekście przesłanek istniejących w obowiązującym prawie i stanie faktycznym właściwym dla 2009 r. Powyższe obejmuje Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności - 102,42 ha), Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności - 57,52 ha), Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (57,52 ha). Stwierdzone w sprawie naruszenia uniemożliwiały Sądowi ostateczną ocenę, czy skarżącej przysługują sporne płatności i w jakiej wysokości. Powyższa kwestia jest "otwarta" do rozstrzygnięcia (uzależniona od ustaleń faktyczno-prawnych koncentrujących się na 2009 r.). Biorąc pod uwagę omówione naruszenia prawa, których dopuścił się Dyrektor OR, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).