III SA/Wr 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi S H na decyzję Wojewody D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w pkt I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Na wniosek S H (zwanej dalej skarżącą) Prezydent W wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie A H z lokalu położonego przy ul. [...] we W. Postępowanie w sprawie zakończono decyzją Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...], mocą której orzeczono o wymeldowaniu A H z pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazano, że A H opuścił sporny lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. W związku z tym spełnił przesłankę art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), warunkującą administracyjne wymeldowanie z pobytu stałego. Od wymienionej decyzji A H wniósł odwołanie do Wojewody D wnosząc o jej uchylenie oraz uznanie, wobec ustalonego stanu faktycznego, że brak podstaw prawnych do wymeldowania go z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...] r. A H złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po zapoznaniu się z którą organ odwoławczy - uznając zasadność skargi - na mocy art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") - decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił własną decyzję. Jednocześnie organ II instancji błędnie pouczył strony postępowania, iż na tę decyzję służy "odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za jego pośrednictwem, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji", przesyłając jednocześnie całość akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do treści pouczenia zawartego w decyzji Wojewody D z dnia [...] r. Nr [...] - S H - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła od niej odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który to postanowieniem z dnia [...] r., stwierdził jego niedopuszczalność podkreślając jednocześnie, że skoro "strona (uczestniczka postępowania) wniosła od przedmiotowej decyzji odwołanie na skutek błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu", to stosownie do treści art. 112 k.p.a., uznać należy, że w dalszym ciągu - na decyzję organu II instancji z dnia [...] r. NR [...] uchylającą własne rozstrzygnięcie z dnia [...] r.- przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego, za pośrednictwem Wojewody D. Tymczasem decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D, po ponownym rozpoznaniu odwołania A H od decyzji Prezydenta W z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W. Jednocześnie organ II instancji prawidłowo pouczył strony postępowania, iż na decyzję służy "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za jego pośrednictwem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji." Wobec powyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały wywiedzione przez S H - reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika - dwie odrębne skargi na dwie ostateczne decyzje Wojewody D odpowiednio z dnia: - [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody D z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego, z zarzutem naruszenia przepisów: art. 10 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a., oraz art. 107 k.p.a., art. 81 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. (stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejsze sprawie); - [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego i orzeczenia o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego, z zarzutem naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80, 81, 107 k.p.a. (stanowiącej przedmiot rozpoznania w sprawie o sygn. akt [...]). W odpowiedziach na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podstawę rozstrzygnięcia organu administracji w rozpatrywanej sprawie - w zakresie decyzji Wojewody D z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego - stanowi przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazany artykuł jako przepis szczególny, może stanowić samoistną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Jest to bowiem jeden z przypadków, o których mowa w art. 163 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., II OSK 123/07). Stosownie zaś do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Unormowanie to ma zatem umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej decyzji, ostatecznej i zaskarżonej do sądu. Efektem uruchomienia takiej kompetencji organu musi być jednak uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Nadto wskazać należy, iż pomimo, że art. 54 § 3 p.p.s.a., nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, to przyjąć należy, iż uwzględnienie skargi w całości następuje jedynie wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji (wyrok NSA W-w z dnia 6 października 2006 r., Nr II OSK 1190/05, LEX nr 288979). Podkreślenia wymaga, iż z uwagi na okoliczność, że skarżąca zaskarżyła wydaną w omawianym trybie prawnym decyzję, Sąd badał ten akt oraz całokształt prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. Zważywszy na powyższe w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby organ administracji działający w trybie autokontroli, który jedynie uchylił (bez wskazania zakresu tego uchylenia) swoją decyzję, nie orzekając jednocześnie w tym zakresie co do istoty sprawy (zgodnie z oczekiwaniem strony) działał zgodnie z dyspozycją 54 § 3 p.p.s.a. (choć taką podstawę powołał w sentencji rozstrzygnięcia). Osnowa decyzji, o której mowa, winna bowiem składać się z dwóch części: z pierwszej, w której organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), oraz z drugiej (której brak skarżonej decyzji), w której organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 54 § 3 cyt. ustawy nie może stanowić i nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo stadium kontrolnego. (zob. wyrok NSA z 4.10.2001 r., V SA 3558/2000). Decyzja wydana w tym trybie może tylko zadośćuczynić skardze. Nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi. Tymczasem w sprawie Wojewoda D - powołując się na art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm.) - ponownie rozpoznał odwołanie A H od decyzji Prezydenta W z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego i wydał drugą ostateczną decyzję w sprawie (decyzja z dnia [...] r. Nr [...]) uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu podniósł, że "w związku z uchyleniem własnej decyzji" - tej w trybie autokontroli, której brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - "zobligowany był do ponownego rozpatrzenia odwołania A H, od decyzji organu I instancji". Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowały de facto dwie odrębne, ostateczne decyzje wydane przez organ odwoławczy w tej samej sprawie, a mianowicie: - pierwsza: z dnia [...] r., w przedmiocie uchylenia w ramach autokontroli własnej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego (wadliwa z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do jej istoty, sygn. akt [...]), - druga: z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta W z dnia [...] r., Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu A H z miejsca pobytu stałego i orzeczenia o odmowie wymeldowania A H z miejsca pobytu stałego (wadliwa z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania jej w ustalonym stanie faktycznym, a tym samym nadania jej samoistnego bytu prawnego, o czym przesądzono w sprawie o sygn. akt [...]). Tymczasem organ odwoławczy - uwzględniając treść skargi - winien w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., wydać tylko jedną decyzję o charakterze merytoryczno - reformacyjnym (zgodną z oczekiwaniem strony), składającą się bezwzględnie z dwóch części: pierwszej uchylającej decyzję organu I instancji i określającej jego zakres oraz drugiej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Ponadto trzeba podnieść, iż organ administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, podjętego w ramach autokontroli, wskazał w zasadzie jedynie podstawę proceduralną swego rozstrzygnięcia twierdząc, że "po zapoznaniu się z treścią skargi, organ odwoławczy uznał zasadność skargi w całości i korzystając z możliwości, którą daje organowi art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uchylił własną decyzję". Tymczasem w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym przecież - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia, bezspornie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., V SA/Wa 195/07, LEX nr 338257). W świetle przytoczonych faktów postępowania toczącego się przed Wojewodą D bezspornie nie można uznać za prawidłowe, zarówno w zakresie wydania przez organ decyzji z dnia [...] r. , jak również decyzji z dnia [...] r. (co znalazło odzwierciedlenie w sprawie o sygn. [...]). Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów określonych w dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ujawnione zaś naruszenia przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt III znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast stosownie do treści art. 250 p.p.s.a w związku z § 13 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163., poz. 1349) - co z kolei znalazło odzwierciedlenie w pkt. II wyroku.