III SA/Wr 899/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego w O. z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]), w której organ ten odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności "ONW") na rok 2010 – Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Dyrektor DOR Agencji" albo "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia (s. 1-4) organ odwoławczy przedstawił podstawowe okoliczności faktyczne sprawy oraz przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie – na s. 4-5 – Dyrektor DOR wskazał na następujące przepisy, istotne (w ocenie tego organu) z perspektywy stanu prawnego rozpatrywanej sprawy: § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-20013 (Dz. U. Nr 40, poz. 239 ze zm.), przytaczanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie ONW", oraz art. 12 ust. 1-6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Na tym tle organ wyższego stopnia podkreślił, że w niniejszej sprawie główny przedmiot sporu ogniskuje się wokół możliwości przyznania płatności ONW rolnikowi nie posiadającemu numeru identyfikacyjnego. Nadanie takiego numeru jest czynnością materialno-techniczną, która może być jednak dokonana jedynie wtedy, gdy dany podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku wnioskodawczyni nie spełnia wymaganych przez prawo kryteriów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w O. orzekł bowiem o uchyleniu nadanego wcześniej stronie numeru identyfikacyjnego oraz wykreślił odnoszący się do skarżącej wpis z ewidencji producentów. Było to spowodowane tym, że wnioskodawczyni (w rozpatrywanej sprawie) wyraziła uprzednio (w 2004 r.) zgodę na nadanie numeru identyfikacyjnego jej małżonkowi, a w 2005 r. sama wystąpiła do organu pierwszej instancji o nadanie jej samej nowego numeru identyfikacyjnego i takowy uzyskała. Właśnie ten ostatnio wymieniony numer, jako wadliwy i uzyskany niezgodnie z przepisami, został wyeliminowany z obrotu prawnego. Dyrektor ARiMR wywodził następnie, że skoro strona wyraziła zgodę na nadanie numeru identyfikacyjnego jej współmałżonkowi, to nie może posługiwać się osobnym numerem identyfikacyjnym, a w konsekwencji – nie może być beneficjentem programu pomocowego jedynie dlatego, że pozostaje w związku małżeńskim z osobą, której takie prawo przysługuje. W ocenie organu odwoławczego, zaprezentowane stanowisko znajduje wspar-cie przede wszystkim w postanowieniach § 2 rozporządzenia ONW, przepisu, który wskazuje na szereg wymogów, od spełnienia których prawodawca uzależnił dopuszczalność przyznania jednolitej płatności obszarowej, a wśród nich (między innymi) na przesłankę nadania rolnikowi numeru identyfikacyjnego, w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Wszystkie wymogi, o których mowa w tym przepisie, muszą być przy tym spełnione łącznie, co oznacza, że brak choćby jednej z przesłanek wyłączy możliwość przyznania płatności. Odnosząc się na koniec (s. 6-7 uzasadnienia) do zastrzeżeń podnoszonych przez odwołującą się, Dyrektor DOR Agencji podniósł, iż art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu tylko z małżonków, niezależnie od istniejącego między nimi małżeńskiego ustroju majątkowego. Posiadanie zatem nawet odrębnego gospodarstwa rolnego przez małżonka producenta rolnego, który jest wpisany do ewidencji producentów rolnych i legitymuje się numerem ewidencyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne (jako przedmiot jego majątku odrębnego), do dokonania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i nadania mu osobnego numeru identyfikacyjnego. Skoro mąż odwołującej się został zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów i został mu nadany numer ewidencyjny (na co strona wyraziła zgodę), przeto kwestie związane z rodzajem obowiązującego małżonków ustroju majątkowego i posiadaniem osobnych gospodarstw rolnych, samodzielnych pod względem technicznym i ekonomicznym, nie mają zasadniczego znaczenia dla odmowy przyznania płatności bezpośredniej, w związku z brakiem posiadania numeru identyfikacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. strona zażądałą uchylenia decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa, które miałoby polegać na bezzasadnym, nie popartym dowodami przyjęciu, iż doszło do definitywnego wykreślenia wszystkich wpisów skarżącej do ewidencji producentów rolnych. Oprócz wymienionych, podstawowych żądań, skarga zawiera liczne wnioski formalne, w tym – przede wszystkim – dowodowe. W obszernym, kilkunastostronicowym uzasadnieniu skargi poruszono następujące kwestie: przyznawania płatności ONW; prowadzenia przez organy wielu postępowań tyczących jednego wniosku o jedną płatność; to, czy skarżącej przysługuje status rolnika (producenta rolnego), któremu nadano numer identyfikacyjny; uprawnień do płatności przysługujących skarżącej w odniesieniu do jej własnych gruntów; istoty decyzji merytorycznej uchylającej czynność, na podstawie której skarżącej został nadany numer identyfikacyjny; postępowania o nadanie skarżącej tego rodzaju numeru, na podstawie jej wniosku z 2010 r.; innych, wskazanych judykatów tutejszego Sądu; naruszenia przez organy przepisów Konstytucji. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto, w licznych pismach procesowych, obie strony niniejszego sporu sądowego dodatkowo i szczegółowo argumentowały swoje stanowiska w sprawie. W niemal wszystkich swoich pismach, strona skarżąca formułowała przy tym szereg wniosków formalnych, dowodowych nie wyłączając. Te ostatnie zostały przez Sąd oddalone (wszystkie, także te, które pomieszczono w samej skardze; gremialnie) na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących przyczyn. Silnego zaakcentowania wymaga w pierwszej kolejności trafne ujęcie przez organy obu instancji istoty niniejszego sporu. W sprawie chodziło mianowicie bez najmniejszych wątpliwości o przesądzenie, jaki wpływ na kierunek załatwienia wniosku strony tyczącego płatności za 2010 r. ma brak numeru identyfikacyjnego skarżącej, którym powinien się legitymować każdy potencjalny producent rolny. W świetle postanowień § 2 (zwłaszcza zaś punktu 4 w tym paragrafie) rozporządzenia ONW, posiadanie takiego numeru – jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji – stanowi bowiem jeden z bezwzględnych wymogów, jakie musi spełnić łącznie rolnik, aby mógł skutecznie uzyskać wsparcie, o udzielnie którego się ubiega. Niezwłocznie wypada podkreślić, że zagadnienie to zostało prawidłowo ocenione przez organy. Przesądzające znaczenie w tej kwestii ma – co zaakcentowały również organy – rozwiązanie przyjęte w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, podług którego, w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym nadawany jest on temu z małżonków, co do którego jego współmałżonek wyraził na to pisemną zgodę. W realiach rozpoznawanej sprawy, problem ten przedstawia się zaś następująco. Na wniosek złożony w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 30 marca 2004 r. przez T.G. (męża skarżącej) został zainteresowanemu nadany numer identyfikacyjny. Na nadanie takiego numeru skarżąca wyraziła zgodę. Z kolei w dniu [...] lutego 2005 r. inny, osobny numer identyfikacyjny producenta rolnego ([...]) został nadany B.G.. Wniosek skarżącej o nadanie takiego numeru nie został opatrzony wymaganą zgodą jej małżonka. Na dzień [...] czerwca 2010 r. datowana jest decyzja Kierownika BP ARiMR w O. (Nr [...]) w przedmiocie uchylenia numeru identyfikacyjnego nadanego skarżącej ([...].) i wykreślenia dotyczącego jej wpisu z ewidencji producentów. Decyzja ta została utrzymana w mocy – po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej – decyzją Dyrektora DOR Agencji z dnia [...] października 2010 r. (Nr [...]). W czasie ferowania orzeczeń przez organy w niniejszej sprawie (przypomnijmy, że decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na dzień [...]maja 2011 r., natomiast decyzja organu odwoławczego opatrzona jest datą [...]czerwca 2011 r.), skarżąca ewidentnie nie spełniała zatem jednej z podstawowych, bezwzględnych przy tym przesłanek przyznania płatności, o które się ubiegała. Konstatacja ta jest ważna dla sprawy, jeśli zważyć, iż model orzekania przez sądy administracyjne zakłada – co do zasady – ocenę legalności weryfikowanego aktu (tu decyzji odmawiającej przyznania płatności) według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w czasie orzekania przez organy (celowe podkreślenie Sądu). W obrocie prawnym pozostawała zaś wszak w tym czasie ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylająca numer identyfikacyjny skarżącej. Decyzja ta miała jednocześnie walor orzeczenia prawomocnego, ponieważ nie była skarżona do sądu administracyjnego. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, któremu dała ona wielokrotnie wyraz w licznych pismach procesowych składanych w toku niniejszego postępowania sądowego, także okoliczności zaistniałe w późniejszym okresie nie mogą – zdaniem składu orzekającego Sądu – mieć istotniejszego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. W tym zakresie godzi się zwrócić w szczególności uwagę na dwa elementy. Po pierwsze, skarżąca podjęła przede wszystkim próbę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w 2010 r. orzeczeń organów Agencji, w przedmiocie uchylenia jej numeru identyfikacyjnego ([...].), w nadzwyczajnym trybie weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych. Starania te okazały się bezskuteczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes ARiMR odmówił bowiem stronie stwierdzenia nieważności Dyrektora DOR Agencji z dnia [...] października 2010 r., w której organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylającą numer identyfikacyjny, nadany jej wcześniej (w 2005 r.). Rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR posiada już walor orzeczenia ostatecznego, ale i prawomocnego. Decyzja tego organu została bowiem utrzymana w mocy przez Ministra Finansów (decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej). Skargę na ministerialne orzeczenie oddalił z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. (V SA/Wa 104/12), natomiast skarga kasacyjna strony skarżącej od tegoż wyroku, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1429/12). W konsekwencji, nadal pozostaje więc w obrocie ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie Kierownika BP Agencji w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylająca numer identyfikacyjny, nadany wcześniej (w 2005 r.) skarżącej, na bazie którego to rozstrzygnięcia organy Agencji ferowały swoje orzeczenia, kontrolowane przez Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, argumentów przemawiających za zasadnością wniosku o uchyleniu dopiero co wspomnianych decyzji przez tutejszy Sąd upatruje strona skarżąca w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., P 40/12 (Dz. U. poz. 1537). Stosownie do brzmienia punktu I wyroku Trybunału: "Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nich prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego WSA) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji." W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to pozostaje jednak bez wpływu na sytuację strony w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim w świetle postanowienia zawartego w II punkcie przywołanego wyroku, w którym Trybunał przesądził o dalszym obowiązywaniu niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, jeszcze przez okres osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku (co nastąpiło [...] grudnia 2013 r.). Znamienne są przy tym motywy, jakimi kierował się Trybunał, nie derogując niezwłocznie z systemu wadliwego przepisu. Z punktu 12 uzasadnienia analizowanego w tym miejscu wywodu orzeczenia wynika jednoznacznie, że samo wyeliminowanie z systemu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jest – zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego – niewystarczające. Niezbędne jest ponadto "zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych tul sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności. Aby osiągnąć ten cel, niezbędne jest przyznanie kompetencji kontrolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji." Trybunał podkreśla (to, co zresztą oczywiste), że to na małżonkach (wnioskodawcach) spoczywa ciężar wykazania, że posiadają i prowadzą osobne gospodarstwa rolne, niezwłocznie jednak dodaje, iż "Konieczne jest ... ustawowe określenie przesłanek ustalenia, że taka sytuacja rzeczywiście następuje", upatrując takich przesłanek – przykładowo – w "usytuowaniu gospodarstw w przestrzeni albo ich wyposażeniu w infrastrukturę. Trybunał wysłowił w związku z tym następującą konkluzję: "niezbędna wydaje się zmiana nie tylko kwestionowanego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, ale również przepisów określających wymagania co do treści wniosków o wpis do ewidencji producentów i stosownych formularzy." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przywołany wyrok, ale także jego uzasadnienie, zwłaszcza w tej części, w której Trybunał uargumentował potrzebę dalszego pozostawienia w ramach krajowego systemu prawnego (i to przez kolejne półtora roku!) art. 12 ust. 4, mimo iż przepis ten nie odpowiada standardom konstytucyjnym, ma następujące znaczenie dla niniejszej sprawy. 1. Ewidentnym celem ograniczenia zawartego w ostatnio wskazanym przepisie, polegającym na przyznaniu możliwości nadania numeru identyfikacyjnego producenta rolnego tylko jednemu z małżonków (na co współmałżonek wyrazi zgodę) przyświecającym polskiemu ustawodawcy, było dopuszczenie tylko jednego z małżonków do ubiegania się o płatności (skoro jedną z przesłanek skutecznego ubiegania się o pomoc finansową jest posiadanie takiego numeru). 2. Trybunał uznał taki cel za sprzeczny z uregulowaniami (zwłaszcza aktów prawa wspólnotowego, do których odwołał się wprost w punkcie 11 uzasadnienia wyroku). 3. Mimo to, Trybunał pozostawił w obrocie wadliwy przepis, stwarzając legislatorowi realne (czasowo!) możliwości dokonania w ustawie innych jeszcze zmian, w celu wykluczenia niebezpieczeństwa nadużyć, o których była już mowa, jakie spowodowałoby automatyczne wyeliminowanie z obrotu wadliwego przepisu. 4. Zważywszy na poprzednie uwagi staje się oczywiste, iż do czasu ostatecznego derogowania art. 12 ust. 4 z rodzimego systemu (wskutek upływu czasu lub wcześniejszego wprowadzenia w całej ustawie zmian sugerowanych przez Trybunał) organy Agencji nie mogą uwzględniać wniosków o płatności tego z małżonków, który nie dysponuje numerem identyfikacyjnym (ponieważ numer taki przyznano jego współmałżonkowi). Do czasu jego definitywnego derogowania, zachowuje bowiem nadal aktualność pierwotny cel, dla którego realizacji wprowadzono do ustawy ograniczenie wprowadzone w tym przepisie (patrz uwaga 1.). W konsekwencji trzeba z naciskiem podkreślić, że odmawiając przyznania wnioskowanych przez skarżącą płatności na rok 2010, ze względu na to, że nie legitymowała się ona wtedy numerem identyfikacyjnym, organy nie naruszyły prawa, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.