III SA/Wr 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udziału w nielegalnej grze hazardowej oddala skargę. Pismem z dnia 30 września 2013 r. skarżący zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie jego udziału w dniu 29 września 2013 r. w nielegalnej grze hazardowej (loterii fantowej), poprzez zakup losu i wrzucenie go do urny. Wskazał, że według jego wiedzy, organizatorzy loterii nie posiadali wymaganego prawem zezwolenia na jej organizację, ani nie dokonali jej zgłoszenia. Po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, traktując powyższe pismo jako wniosek w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009 r. nr 201, poz. .1540 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że powyższy wniosek nie wszczął postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej umożliwiającej prowadzenie postępowania w zakresie wymiaru kary pieniężnej na wniosek strony oraz dodatkowo z uwagi na fakt, że uczestnik gry nie uzyskał żadnej wygranej. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości. Postanowieniu zarzucił: błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że nabyty los nie uzyskał nagrody, co jest przedwczesne i nieudowodnione; błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując zażalenie, Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 r., poz. 749 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po rozpoznaniu której Sąd wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 286/14) uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że nie podlega ono wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W wytycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w stanie, w którym organ drugiej instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe, winien rozważyć podjęcie stosownego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania, w trybie art. 165 a Ordynacji podatkowej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, winien ewentualnie uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać przyczyny, podjąć ewentualnie stosowne rozstrzygniecie lub wskazać kierunki dalszego postępowania i rozstrzygnięcia, a nie stwierdzać niedopuszczalność zażalenia. Dyrektor Izby Celnej we W. – ponownie rozpatrując sprawę – nie uznał zarzutów strony i postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynika, że miał on charakter proceduralny. Sąd nie odnosił się bowiem do merytorycznych aspektów odmowy wszczęcia postępowania, uznając jedynie, że z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia nie można było jej stwierdzić. Tym samym organ uznał, że zaskarżone postanowienie (odmawiające wszczęcia postępowania) winno być poddane ocenie merytorycznej. Realizując wytyczne, organ odwoławczy przywołał treść art. 165a ustawy Ordynacja podatkowa i wskazał, że przepis ten dotyczy postępowania podatkowego wszczynanego na żądanie strony, zaś organ podatkowy jest władny orzekać jedynie w sprawie prawnie uregulowanej co oznacza, że musi istnieć zdefiniowany w przepisach prawa materialnego bądź procesowego przedmiot postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Rozstrzygając sprawę, co do jej istoty organ podatkowy w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne stwierdza lub kształtuje pozycję prawną strony. Jeżeli obowiązujące prawo podatkowe i okoliczności sprawy uniemożliwiają takie ukształtowanie pozycji prawnej strony - nie ma sprawy podatkowej, którą jest indywidualny, niepowtarzalny związek między faktem i prawem, z którym prawo materialne łączy skutek i konsekwencję w postaci konieczności wydania decyzji podatkowej. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że nie można w takiej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej natomiast sprawie, jak dalej stwierdził organ, wniosek skarżącego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie jego udziału w nielegalnej grze hazardowej zorganizowanej przez Burmistrza Miasta D., mógłby dotyczyć jedynie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych (gdyż w postępowaniu administracyjnym, jedynie w regulacji tego przepisu mógłby mieścić się zakres wniosku). Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy Karze pieniężnej podlega uczestnik w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 90 ustawy o grach hazardowych Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, naczelnik urzędu celnego, na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa. Dokonując analizy sprawy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wniosek skarżącego nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej umożliwiającej taki sposób wszczęcia postępowania, tj. w zakresie wymiaru kary pieniężnej na wniosek skarżącego. Ponadto z treści art. art. 90 ustawy o grach hazardowych wynika, że jedynie organ celny mógłby wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej - a contrario - nie może takiego postępowania wszcząć nikt inny, w tym - uczestnik gry poprzez złożenie wniosku, jak w niniejszej sprawie. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że uczestnik nielegalnej gry hazardowej nie posiada legitymacji do wnoszenia o wszczęcie postępowania dotyczące jego osoby jako strony. Od niniejszego rozstrzygnięcia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazując, że zgodnie z treścią art. 165 ordynacji podatkowej, postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Bez wątpienia stroną postępowaniu dotyczącym udziału w nielegalnej grze hazardowej jest uczestnik tej gry - tym przypadku skarżący. Tym samym – zdaniem skarżącego - uczestnik nielegalnej gry hazardowej posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dotyczące jego osoby jako strona takowego postępowania. Ponadto zdaniem skarżącego ustalony przez organ stan faktyczny jest zupełnie błędny i wskazuje, iż organ niewiele zrobił w celu jego ustalenia. Faktem jest, jak przyznał skarżący, iż los strony skarżącej nie wygrał niczego jeśli chodzi o losowanie organizowane przez Urząd Miasta Dzierżoniowie. Niemniej jednak nie było to jedyne losowanie i jedyne nagrody. Poza głównym losowaniem, były także nagrody losowane na poszczególnych stoiskach wystawców, oraz nagrody losowane za każdy oddany głos Tym samym – zdaniem skarżącego – doszło do przeprowadzenia nielegalnej gry hazardowej, w której on uczestniczył, co w konsekwencji stanowi o jego o legitymacji do wniesienia o wszczęcie postępowania w swojej własnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, należy podkreślić, iż tym razem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wypada rozpocząć od konstatacji, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. (III SA/Wr 286/14)) uchylił – ma podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. – postanowienie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2014 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Przypomnienie tej okoliczności jest ważące zwłaszcza z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. W niniejszej sprawie zalecenia Sądu zostały wykonane. Podstawowe uchybienie, które zadecydowało o uchyleniu przez WSA postanowienia Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udziału skarżącego w nielegalnej grze hazardowej polegało bowiem na braku ustawowych przesłanek dookreślonych w treści art. 288 § 1 Ordynacji podatkowej uprawniających do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zażalenie wniósł skarżący – jako osoba - będąca stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sprawa została rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ I instancji w formie postanowienia, stosownie do art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej, a postanowienie to weszło do obrotu prawnego i nie miało charakteru ostatecznego. Sprawa odmowy wszczęcia postępowania nie jest bowiem rozpoznawana w postepowaniu jednoinstancyjnym, a ustawodawca przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 165a § 2 ordynacji podatkowej). (k. 5 wyroku o sygn. akt III SA/Wr 286/14). Zarzut ten nie może być jednak skutecznie podnoszony w odniesieniu do obecnie weryfikowanego postanowienia. Wszak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 14 listopada 2014 r. organ odwoławczy zaznaczył, że wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2014 r. (III SA/Wr 286/14 ) miał charakter proceduralny. Sąd nie odniósł się bowiem do merytorycznych aspektów odmowy wszczęcia postępowania, uznając jedynie, że z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia nie można było jej stwierdzić. Dlatego też organ odwoławczy (realizując wytyczne Sądu) przystąpił do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, po dokonaniu której, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne, utrzymał je w mocy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, w tym w szczególności z uwzględnieniem treści art. 153 p.p.s.a Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącego – istniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 165a § 1 ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 165a § 1 o.p. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego określona w art. 165a § 1 o.p. jest tożsamo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego (administracyjnego); 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. tez wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12, LEX nr 1379540). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że określona w art. 165a § 1 o.p. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania) a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 165 Ordynacji podatkowej musi być więc dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czym innym jest zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania. Uwzględniając powyższe wywody Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie – z co najmniej - jedną przyczyną określoną w art. 165 a ordynacji podatkowej - organy miały do czynienia. Słusznie organy przyjęły w wydanych postanowieniach, w tym w zaskarżonym postanowieniu drugoinstancyjnym, że wniosek skarżącego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie jego udziału w nielegalnej grze hazardowej zorganizowanej przez Burmistrza Miasta Dzierżoniowa mógł dotyczyć jedynie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych tj. zgodnie treścią art. 90 tej ustawy – kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, naczelnik urzędu celnego, na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uprawniona jest zatem konstatacja organów, że z przywołanego przepisu wprost wynika, że jedynie właściwy organ celny mógłby wszcząć z urzędu postepowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Tym samym – a contrario –nie mógł tego uczynić (tj. zainicjować postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej o której mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych) skarżący będący uczestnikiem nielegalnej gry hazardowej – jako podmiot nieposiadający do tego legitymacji. Takie uprawnienie zostało bowiem – wbrew zarzutom skargi - przyznane ustawowo jedynie właściwemu organowi celnemu. W tym miejscu podkreślić należy, że organ nie kwestionował faktu, że skarżący może być stroną postępowania zainicjowanego w trybie art. 89 ustawy o grach hazardowych, lecz wykluczył jedynie możliwość wszczęcia przez niego takiego postępowania, prawidłowo to uzasadniając. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że z faktu, że jako uczestnik nielegalnej gry hazardowej mógłby być stroną postępowania o którym mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych wynika jego legitymacja do wszczęcia tego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że takie stanowisko jako pozostające w sprzeczności z treścią art. 90 ustawy o grach hazardowych – jest wadliwe. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać także zarzut skarżącego polegający na nieprawidłowym ustaleniu przez organy stanu faktycznego sprawy. Rzeczą organu w rozpatrywanej sprawie nie mogło być i nie było bowiem badanie istnienia (bądź ich braku) przesłanek uzasadniających zainicjowanie postepowania o którym mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych, a jedynie dokonanie oceny, czy skarżący jako uczestnik takiej gry mógł skutecznie to postępowanie zainicjować. A zatem ocena czy skarżący posiada legitymację do wszczęcia takiego postępowania, czy też takiej legitymacji nie posiada. Poza wskazanymi argumentami przesądzającymi o prawidłowości wydanych rozstrzygnięć zaznaczyć należy, że skarżący, który zwrócił się o wszczęcie postepowania w sprawie jego udziału w nielegalnej grze hazardowej (loterii fantowej) poprzez zakup losu i wrzucenie go do urny, a któremu organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi braku legitymacji do zainicjowania takiego postępowania, nie miał interesu prawnego do wywiedzenia skargi. Skarga może bowiem dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, a zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013, s. 114-115], których brak wykazały organy już na etapie postępowania administracyjnego. Z tych też powodów, na mocy art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku