III SA/Wr 905/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odwołania radnego z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Ś. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska Z. Ś. odwołała na podstawie art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radnego R. B. z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działania radnego R. B. mają jedynie na celu antagonizowanie lokalnej społeczności. Przejawia się to w kierowaniu do organów ścigania różnego rodzaju zawiadomień o przestępstwach. Stwierdzono, że dezorganizuje to pracę organów samorządu oraz wpływa na ich negatywny wizerunek w oczach mieszkańców, nie licuje z godnością wykonywania funkcji wiceprzewodniczącego rady miejskiej i działa na szkodę lokalnej społeczności. Dnia [...] r., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, radny wezwał Radę Miejską do "usunięcia" powyższej uchwały. Powołał się na naruszenie jego interesu prawnego oraz na to, że uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Sesję Rady Miejskiej, na której podjęto zakwestionowaną uchwałę, zwołał bowiem przewodniczący rady, którego mandat powinien był wygasnąć z upływem 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, gdyż w tym czasie nie zaniechał prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu gminy. Dnia [...] r. radny R. B., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej także u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. Skarżący powołał się na to, że uchwała naruszyła jego interes prawny i uprawnienia poprzez podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z art. 20 ust.1 u.s.g., art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), art. 98a u.s.g. Zarzucił, że Przewodniczący Rady prowadził działalność gospodarczą - a następnie ze swoim synem - na mieniu gminy. Był zobowiązany do zaprzestania (art. 24f ust,. 1 u.s.g.) prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Nie wypełnił tego obowiązku, co stanowiło podstawę do wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 Ordynacji wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, o której mowa w art. 24b ust. 6 u.s.g. Na zaistnienie powyższej okoliczności wskazał szereg dokumentów, których kserokopie dołączył do skargi. Skarżący stwierdził, że uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z powodu niezaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego ma charakter deklaratoryjny. Wywołuje zatem skutki ex tunc, od dnia, w którym upłynął 3 miesięczny termin do zaprzestania działalności gospodarczej. Powołał na tę okoliczność na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 132 poz. 974). Oznacza to, że mandat radnego, będącego przewodniczącym Rady Miejskiej, wygasł z mocy prawa z dniem [...] r., czyli od dnia następnego nie był już radnym i nie mógł pełnić funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej. W następstwie tego zwołanie sesji rady przez osobę, która utraciła mandat radnego i tym samym funkcję przewodniczącego rady, stanowi rażące naruszenie prawa, art. 20 ust 1 u.s.g i powoduje, że uchwały podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną są nieważne. Skarżący powołał się na to, że w dniu [...] r. wezwał Radę Miejską do usunięcia uchwały nr [...] z dnia [...] r. W dniu [...] r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, na której nie przedstawiono tego wezwania pod jej obrady. Skarżący stwierdził, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153. Poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym wniósł, aby Sąd w badaniu rozpatrywanej sprawy odniósł się również do sprawdzenia prawidłowości postępowania nadzorczego Wojewody D. w kwestii naruszenia przez przewodniczącego Rady Miejskiej oraz wskazanej radnej zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Z. Ś. wynikającego z art. 24f u.s.g. Na sesji Rady Miejskiej dnia [...] r. skarżący podjął bezskuteczną próbę wprowadzenie pod obrady dwóch projektów uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatu tych radnych. Wobec takiego stanu rzeczy w dniu [...] r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Wojewody D., aby stwierdził zarządzeniem zastępczym wygaśnięcie mandatu tych radnych. W dniu [...] r. Wojewoda D. poinformował skarżącego, że postępowanie nadzorcze jest w toku. Skarżący w pismach uzupełniających do skargi: - z dnia [...] r. - wniósł o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych tam materiałów NIK oraz z dwóch pism prywatnych na okoliczność prowadzenia przez przewodniczącego Rady Miejskiej działalności gospodarczej, - z dnia [...] r. - wniósł o przeprowadzenie dowodów z wskazanych pism Wojewody D. oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na okoliczność, że przewodniczący Rady Miejskiej otrzymywał płatności z tytułu użytkowania gruntów gminy. W odpowiedzi na skargę burmistrz Z. Ś. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Podkreślił, że przedmiot skargi był już niejednokrotnie analizowany. Skarżący wobec odwołania go z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej, w trybie demokratycznej uchwały tej rady, nie może się z tym pogodzić. To jest przyczyną jego zachowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności, określone w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.s.g., odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1. Sąd stwierdza, że rada gminy zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. podjęła w oparciu o powołane przepisy. Skarżący tego nie kwestionuje, podważając legalność uchwały z powodu tego, że jego zdaniem, sesja z dnia [...] r. została zwołana nielegalnie przez przewodniczącego rady, który z mocy prawa utracił mandat radnego. Przewodniczący prowadził bowiem działalność gospodarczą na mieniu gminy. Na podstawie art. 24f ust. 1 u.s.g. był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, lecz nie spełnił tego obowiązku. Według skarżącego, po upływie tego terminu, czyli z dniem [...] r., mandat radnego przewodniczącego rady wygasł w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ustawy, do której odsyła art. 24b ust 6 u.s.g. Od dnia następnego nie był już radnym. Nie mógł zatem pełnić funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej. W następstwie tego zwołanie sesji rady jako przez osobę, która utraciła mandat radnego, a co za tym idzie - funkcję przewodniczącego rady, stanowi rażące naruszenie prawa, czyli art. 20 ust 1 u.s.g i powoduje, że uchwały podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną są nieważne. Skarżący opiera swój pogląd o to, że uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z powodu niezaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego ma charakter deklaratoryjny oraz że wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym upłynął 3 miesięczny termin do zaprzestania działalności gospodarczej. Sąd stwierdza, że pogląd ten jest nietrafny. Aby nastąpiły skutki prawne w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, taka uchwała musi być podjęta przez radę gminy na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podjęcie takiej uchwały musi być z kolei poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, uregulowanym w art. 190 ust. 3 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że takie postępowanie nie było prowadzone przez Radę Miejską, która też nie podjęła takiej uchwały. Niezbędność podjęcia takiej uchwały przez radę gminy znajduje potwierdzenie w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1775/07, LEX nr 507887). Stosownie do tego bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje (teza 1). Jeżeli z ustawy skutek prawny (np. wygaśnięcie mandatu radnego) wymaga jego stwierdzenia aktem deklaratoryjnym (w tym przypadku uchwałą rady gminy), to nie można się nań skutecznie powoływać do czasu, gdy akt taki nie stanie się ostateczny (teza 2). Wojewoda nie podjął także działania w oparciu o art. 98a u.s.g. Nie wezwał w szczególności Rady Miejskiej do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przewodniczącego Rady Miejskiej, ani też nie podjął w tej sprawie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. Odnosząc się do żądań skargi, aby Sąd podjął odpowiednie działania w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Sąd stwierdza, że kompetencje kontrolne Sądu wobec uchwał i zarządzeń organów gminy są określone przez prawo, które nie przewiduje możliwości prowadzenia przez Sąd postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Biorąc to pod uwagę Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, mające na celu wykazanie, że przewodniczący Rady Miejskiej naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz stwierdzenia następstw prawnych tego naruszenia. Sąd nie mógł podjąć żądanych przez skarżącego działań sprawdzających prawidłowość postępowania nadzorczego Wojewody D. w kwestii naruszenia przez przewodniczącego Rady Miejskiej oraz wskazanej radnej zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Z. Ś. wynikającego z art. 24f u.s.g. Sąd nie ma bowiem takiej właściwości. Skoro zatem nie stwierdzono w przewidzianym przez prawo trybie wygaśnięcia mandatu radnego, to przewodniczący Rady Miejskiej posiadał kompetencję do zwołania sesji Rady Miejskiej z dnia [...] r., na której uchwałą Nr [...] podjętą w trybie określonym przez art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. odwołano skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego tej rady. W konsekwencji zarzuty skargi są bezzasadne. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.