III SA/Wr 927/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłaty targowej oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miasta O. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 19 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie opłaty targowej. W § 2 tej uchwały wskazano, że ustala się tabelę stawek opłaty targowej za sprzedaż na targowiskach pomiędzy ulicami: [...] oraz pomiędzy ulicami: [...] i [...] w O., zgodnie z załącznikiem numer 1 do niniejszej uchwały. Z tabeli dopłat, stanowiącej załącznik numer 1 do powołanej wyżej uchwały, wynika, że stawki opłaty targowej zostały zróżnicowane ze względu na formę sprzedaży oraz ze względu na położenie targowiska, przy czym stawki te zostały określone na kilkukrotnie wyższym poziomie za sprzedaż na targowisku położonym w O. pomiędzy ulicami: [...] i [...] (prowadzonym przez "A" Sp. z o.o. w O.) niż za sprzedaż na targowisku usytuowanym pomiędzy ulicami: [...] i [...] w O. (położonym na gruncie należącym do Miasta O.). W załączniku numer 2 do uchwały określono wysokość opłaty targowej na pozostałych targowiskach. Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w O. wezwała Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że wysokość opłaty targowej ustalonej dla targowiska położonego pomiędzy ulicami: [...] i [...] w O. narusza konstytucyjne zasady równości i ma na celu dyskryminację oraz doprowadzenie Spółki "A" i osób handlujących na tym targowisku do upadłości i utraty pracy. W dniu [...] r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała z dnia [...] r. w sprawie opłaty targowej znajduje uzasadnienie w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podkreślono przy tym, że przy ustalaniu stawek opłaty nie przekroczono maksymalnej wysokości tej stawki wnoszącej [...] zł i określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie górnych stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2010 r. (M.P. z 2009 r., Nr 52, poz. 742). Wskazano także, iż zróżnicowanie wysokości opłaty dla poszczególnych targowisk, było spowodowane tym, że targowisko przy ul. [...] i [...] położone jest w centrum miasta i w konsekwencji takie położenie stwarza możliwość uzyskania wyższych dochodów z prowadzonej na tym targowisku sprzedaży niż z działalności handlowej wykonywanej na targowisku znajdującym się pomiędzy ulicami: [...] i [...] w O. Zauważono również, że wszystkie osoby prowadzące działalność handlową na targowisku pomiędzy ul. [...] i [...] są zobowiązane do uiszczania takiej samej opłaty targowej, a zatem nie naruszono zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Uchwała z dnia 30 września 2010 r. nie narusza także – zdaniem organu – zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, skoro uchwalone stawki opłaty targowej mieszczą się w granicach określonych przez przepisy prawa, a ustawa o podatkach i opłatach lokalnych i inne przepisy nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej. Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. w O. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. (nr [...]). W skardze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ( zwanej dalej w skrócie jako "u.p.o.l.") w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic ustawowego upoważnienia wynikającego z wymienionych przepisów ustawy i ustalenie w § 2 i w załącznikach zaskarżonej uchwały zróżnicowanych stawek opłaty targowej – niższych na targowiskach położonych na gruncie należącym do Miasta O. i wyższych na innych targowiskach. W konsekwencji doprowadziło to – zdaniem strony skarżącej – do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta O., wydając zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice ustawowego upoważnienia wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ ustawa ta nie uprawnia do różnicowania stawek opłaty targowej dla odrębnych typów targowisk. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołano poglądy judykatury, w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Gdańsku z dnia 23 września 1993 r. (sygn. akt SA/Gd 1056/93), w którym wskazano, że "z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dotyczących opłaty targowej nie wynika, aby stawki podatku (opłaty targowej) mogły być różne dla odrębnych typów targowisk. Mogą być one inne przy sprzedaży z ręki, koszów, samochodu, stoiska itp. W szczególności zaś ustawa nie dzieli targowisk na targowiska miejskie i te, które nie mają cech targowiska miejskiego i nie wyróżnia opłat targowych dla jednego lub drugiego rodzaju targowiska". Ponadto w ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza również art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów prowadzących sprzedaż na targowisku położonym pomiędzy ulicami [...] i [...]. Podkreślono także, iż w zaskarżonej uchwale określono opłatę targową poprzez odniesienie do metrażu zajętej powierzchni terenu, co w konsekwencji spowoduje, że wysokość opłaty targowej z tytułu sprzedaży i zajęcia w związku z tym określonej powierzchni na targowisku położonym pomiędzy ulicą [...] i [...] będzie znacznie niższa niż opłata z tytułu sprzedaży i zajęcia takiej samej powierzchni na targowisku usytuowanym między ulicami [...] i [...]. Strona skarżąca zauważyła także, że w poprzednio obowiązującej uchwale Rady Miasta O. z dnia [...] r. (nr [...]) ustalono taką samą stawkę opłaty targowej dla wszystkich targowisk położonych na terenie miasta O.. Strona skarżąca dodała ponadto, że analiza treści załącznika numer 2, który dotyczy stawek opłaty targowej za sprzedaż prowadzoną na innych targowiskach niż targowisko położone pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz targowisko usytuowane między ulicą [...] i [...], wskazuje, że targowisko prowadzone przez stronę skarżącą zostało zrównane pod względem stawek opłaty targowej z sytuacją osób prowadzących handel poza granicami wyznaczonych do tego targowisk. W ocenie strony skarżącej § 2 zaskarżonej uchwały jest w istocie przepisem mającym charakter kary (sankcji) za prowadzenie targowiska, natomiast opłata targowa, jako danina publiczna, nie może być środkiem represyjnym ani narzędziem służącym wyeliminowaniu z rynku określonych podmiotów. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca podkreśliła, że co do zasady nie kwestionuje dopuszczalności różnicowania opłat targowych w zależności od rodzaju i sposobu prowadzonego handlu (tj. na stoisku, z łóżka polowego, z samochodu), nie można jednak uzależniać wysokości tej daniny od miejsca położenia targowiska lub od podmiotu, który je prowadzi. Targowiska usytuowane na terenie O. – jak wskazała strona skarżąca – charakteryzują się tożsamymi cechami istotnymi – położone są na terenie miasta O., handlujący na każdym z targowisk są mieszkańcami O. i okolicznych miejscowości, na każdym z tych targowisk prowadzony jest handel w różnych formach. Zdaniem strony skarżącej wysokość opłaty targowej nie może być uzależniona od tego jaki podmiot prowadzi targowisko i na czyim gruncie jest ono zlokalizowane. Strona skarżąca dodała również, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej ze względu na usytuowanie targowiska względem centrum miasta poczytywać trzeba jako przekroczenie granic polityki podatkowej gminy. Z kompetencji przyznanych Radzie Miasta O. w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wynika uprawnienie do wspierania działalności gospodarczej niektórych podmiotów kosztem innych, a wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada polega m.in. na zakazie ustanawiania ułatwień dla określonej grupy podmiotów gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący musi wykazać, że uchwała rzeczywiście i w sposób bezpośredni narusza jego indywidualny interes prawny, czyli powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że istnienie takiego interesu skarżący wykazał oraz spełnił wymogi formalne dotyczące wyczerpania toku instancji, wobec czego skarga mogła zostać rozpatrzona pod względem merytorycznym. Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta ustaliła zróżnicowane stawki opłaty targowej dla różnych targowisk położonych na obszarze miasta. Badając zgodność z prawem przedmiotowego aktu należało zatem poddać analizie obowiązujące w tej materii regulacje prawne. W pierwszym rzędzie jednak wypada wskazać, a to w kontekście zarzutów skargi o naruszeniu norm konstytucyjnych, że w ujęciu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej a ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei według art. 168 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Takim aktem prawnym uprawniającym jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego w zakresie opłaty targowej jest ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U.z 2010 r. Nr 95 poz. 613). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.o.l. opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zgodnie z ust. 2 - targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, z zastrzeżeniem ust. 2a. Opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko (ust.3). Art. 19 ust. 1 stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że w pkt a) przepis określa zarazem, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej kwoty, która w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynosiła [...] zł dziennie. W świetle ustalonego stanu prawnego gmina ma konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo do swobodnego ustalania wysokości przedmiotowej opłaty targowej na targowiskach – w granicach przewidzianych cytowanymi przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a jedyne ograniczenie jakie ustawodawca wprowadził zawiera się w art. 19 ust.1 lit.a) i dotyczy narzuconego ustawą górnego limitu dziennej stawki kwotowej opłaty. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła tak ustalonego progu i uznać tym samym należy, że nie naruszyła norm art. 19 ust.1 lit. a) ani art. 15 u.p.o.l., pozostając w ramach ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa lokalnego w tym zakresie. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko judykatury, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wprowadzają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy ( por. ostatnio NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 232/10, Centralna Baza Orzeczeń na stronie internetowej NSA). Uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust.1 lit. a), jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego jaką jest gmina – wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej w tej sferze, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć zamiaru pozyskania dodatkowych źródeł dochodów przez gminę, chęci ożywienia lub nie, np. konkretnego rejonu w gminie, czy też przeciwdziałania niektórym zjawiskom społecznym, które z różnych przyczyn uznaje się za niepożądane etc. Uchwała organu gminy podlega jednak badaniu tylko pod względem legalności a nie celowości lub gospodarności, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić obrazy art. 32 Konstytucji poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Aby ustalić, czy zróżnicowanie jest zgodne z Konstytucją należy poddać analizie kryteria na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Gmina wskazywała, że targowiska co do których przyjęto odmienne stawki opłaty targowej są usytuowane w różnych punktach miasta, tzn. jedno, na którym działalność handlową prowadzi strona skarżąca jest zlokalizowane w centrum, z kolei targowisko, dla którego ustalono wielokrotnie niższe stawki – jest położone na peryferiach, czemu strona skarżąca nie przeczy. Targowiska te nie mają zatem jednej wspólnej cechy istotnej – różni je bowiem lokalizacja. Jest faktem powszechnie znanym, że usytuowanie działalność handlowej wywiera bardzo znaczący, jeśli nie pierwszorzędny, wpływ na opłacalność przedsięwzięcia, gdyż z natury rzeczy ułatwienie dostępu zwiększa liczbę potencjalnych klientów, przyczyniając się do osiągania zwiększonych obrotów i dochodów z tego tytułu. Zarzuty strony skarżącej o uprzywilejowaniu tudzież dyskryminacji nie znalazły wobec tego potwierdzenia. Skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm Konstytucji ani ustaw o samorządzie gminy oraz o podatkach i opłatach lokalnych – skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.