III SA/Wr 998/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego w C. oddala skargę w całości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej tez: u.s.g.) stwierdził nieważność § 10 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego w C. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że podjecie § 10 ust. 4 uchwały nr [...] nastąpiło z istotnym naruszenie art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2014 r., poz. 1118 ze zm., dalej też ustawa). Wskazano, że w § 10 ust. 4 tej uchwały postanowiono: "Członkowie Rady Pożytku biorą udział w jej pracach nieodpłatnie". Natomiast art. 41g ustawy, stanowi "Organ stanowiący odpowiednio powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania odpowiednio Rady Powiatowej lub Rady Gminnej, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady, Powiatowej lub Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad". Podniesiono, że powyższy przepis kompetencyjny wskazuje zatem na następujące obligatoryjne elementy uchwały stanowionej przez radę gminy: tryb powoływania członków Rady Gminnej; organizację Rady Gminnej; tryb działania Rady Gminnej - z uwzględnieniem zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych; 4) terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej. Nie daje zatem podstaw do wprowadzenia w uchwale postanowień dotyczących zasad uczestnictwa poszczególnych członków Rady Gminnej w jej pracach, a taki charakter ma zaś kwestionowana regulacja uchwały. Bowiem na jej mocy decyduje się o nieodpłatnym uczestnictwie członków w pracach Rady Gminnej. Zasady uczestnictwa poszczególnych członków Rady Gminnej w jej pracach (w tym m.in. rozstrzyganie o wynagrodzeniu) nie są tożsame, ani z trybem powoływania członków, z organizacją i trybem działania tej Rady, jak również pozostają poza zakresem pojęciowym terminów i sposobów zgłaszania kandydatur na członków tego kolegialnego organu. Podkreślono, że sprawy związane z pokryciem kosztów wykonywania zadań przez radę działalności pożytku publicznego oraz sprawy kosztów uczestnictwa w jej pracach zostały przez ustawodawcę uregulowane jedynie w odniesieniu do Wojewódzkiej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Zgodnie z art. 41b ust. 7 ustawy: "Zarząd województwa pokrywa koszty przejazdów członków Rady Wojewódzkiej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 77(5) § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy i koszty ekspertyz związanych z realizacją zadań Rady Wojewódzkiej" Natomiast w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak podobnych uregulowań dotyczących Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego. W tym kontekście stwierdzono w uzasadnieniu, że wobec braku tych uregulowań działaniem prawnie niedopuszczalnym jest wyprowadzanie - na zasadzie analogi - kompetencji do rady gminy uregulowania kwestii finansowania funkcjonowania Rady Gminnej Działalności Pożytku Publicznego. Zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby chciał on przyznać analogiczne kompetencje w stosunku do Rady Gminnej zamieściłby stosowne upoważnienie dla gminy w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że w przedmiocie regulacji warunków uczestnictwa w pracach Rady Gminnej poszczególnych jej członków, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dowolnie wybrać swoich przedstawicieli. Mogą to być osoby znajdujące się w ramach struktury administracji samorządowej, jak również funkcjonujące poza tą strukturą. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii, wzajemne relacje pomiędzy stronami będą regulowane na zasadzie umowy cywilnoprawnej. Warunki takiego kontraktu, w szczególności postanowienia dotyczące odpłatności, będą efektem zgodnych oświadczeń woli obu zainteresowanych stron, a zatem bezzasadnym jest arbitralne rozstrzyganie o tym w akcie prawa miejscowego. Przedstawicielami organu wykonawczego mogą być też pracownicy urzędu gminy, a wtedy, w kwestiach związanych z wynagrodzeniem za pracę w tym zakresie będzie decydował ich zwierzchnik służbowy, czyli organ wykonawczy, w ramach czynności z zakresu prawa pracy (art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych- Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Organ stanowiący gminy, nie pełniąc funkcji zwierzchnika służbowego wobec wymienionej kategorii pracowników, nie może władczo rozstrzygać kwestii ich uprawnień i obowiązków związanych ze stosunkiem pracy, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów związanych z wynagrodzeniem. Wskazano, że analogicznie, w sposób autonomiczny, o społecznym charakterze udziału swoich przedstawicieli w Radzie Gminnej mogą decydować podmioty wskazane w art. 41f pkt 3 ustawy. Mogą swobodnie ustalić z tymi przedstawicielami zasady odpłatności za uczestnictwo w Radzie, co gwarantuje art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Wkraczanie przez radę gminy w stosunki prawne łączące organizacje pozarządowe (i inne podmioty) z ich przedstawicielami jest zatem niedopuszczalne i w sposób istotny narusza prawo. Podkreślono w zakończeniu, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, mając na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. Ponadto normy te muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny, nie istnieje tu reguła mówiąca, że co nie jest zakazane to jest dozwolone, kompetencji do ustanowienia norm prawnych nie wyprowadza się również na zasadzie analogii. Wskazano w tym zakresie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie stwierdza ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Gmina C. w skardze rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła niezgodność z prawem, w szczególności, poprzez błędną wykładnię art. 41f i art. 41g ustawy i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania w sprawie. Podniesiono w uzasadnieniu, że nadzór wojewody nad działalnością gminy w tym zakresie sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały nr [...], organ nadzoru władny był do formułowa oceny wyłącznie przez pryzmat legalności, a nie celowości rozwiązań w niej zawartych. Wskazano, że ustawodawca w art. 41g ustawy umocował radę gminy do określenia, w drodze uchwały: trybu powoływania członków; organizacji i tryb działania; terminu i sposobu zgłaszania kandydatur na członków, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Skoro zatem na organie stanowiącym gminy spoczął obowiązek określenia organizacji i trybu działania Rady Pożytku, to nie może ulegać wątpliwości, iż kwestia odpłatności bądź nieodpłatności za udział członków w posiedzeniach tego gremium, nie może, ale wręcz powinna zostać określona w uchwale rady gminy. Powołując się na wybraną pozycie literatury przedmiotu, uznano, że przez organizację należy bowiem rozumieć tworzenie całokształtu struktury danego podmiotu, sformalizowanie jego funkcjonowania i określenie najistotniejszych cech potrzebnych do osiągnięcia danego celu. W tej sytuacji nie zasadne jest uznania, że zapis § 10 ust. 4 przedmiotowej uchwały wykraczał poza delegację uprawniając do określenie organizacji i trybu działania tego organu. Podniesiono także w uzasadnieniu skargi, że organ nadzoru błędnie interpretuje zapis art. 41f ustawy. Bowiem, to nie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czy inny podmiot, a organ stanowiący gminy ma określić tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działań Rady Pożytku. Ponadto stanowisko organu nadzoru jest niekonsekwentne. Skoro, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, do Rady Pożytku mogą na dowolnych zasadach zostać wybrani przedstawiciele organu wykonawczego spoza struktury administracji samorządowej, to niezrozumiałym jest, dlaczego w trybie nadzorczym nie uchylony został także § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały, który zakłada, iż przedstawicieli organu wykonawczego "wyznacza Wójt spośród pracowników urzędu lub innych jednostek organizacyjnych Gminy". W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.) Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej w skrócie także jako "u.s.g.") nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwała podjęta na podstawie art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2014 r., poz. 1118 ze zm., dalej też: ustawa), jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, zawarte w ustawowym upoważnieniu. Przepis art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia, przez radę gminy w drodze uchwały, trybu powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego. Nadto ustawowy przepis kompetencji prawodawczej zawiera wytyczne dotyczące treści aktu tj. wskazuje na potrzebę zapewnienia w uchwale reprezentatywności organizacji pozarządowych, oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Upoważnienie, stanowiące podstawę wydania wykonawczego aktu prawa miejscowego, niewątpliwie wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Natomiast odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej standard zasady państwa prawa, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., II OSK 1152/13). Zdaniem Sądu, mając powyższe na względzie, w zakresie pojęciowym regulacji upoważniającej Radę Gminy do określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego, nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu - jak trafnie wskazał organ nadzoru - do określania zasad uczestnictwa poszczególnych członków tego organu w jego pracach, w tym w szczególności wynagrodzenia tych członków. Zasadnie zatem stwierdził organ nadzoru, że zaskarżona uchwała, określając w § 10 ust. 4: "Członkowie Rady Pożytku biorą udział w jej pracach nieodpłatnie", istotnie narusza przepis upoważniający art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Niewątpliwie ustalanie zasad udziału poszczególnych członków Rady Pożytku w pracy organu w sposób nieodpłatny nie mieści się w pojęciu - jak chce strona skarżąca - określenia organizacji i tryb działania tej Rady. Pojęcia te odnoszą się bowiem do zadnień strukturalnych i ustrojowych samej Rady Pożytku Publicznego i procedury jej działania jako wyodrębnionego organu, a nie zasad uczestnictwa poszczególnych członków w tej Radzie. Nie obejmują więc spraw wynagrodzenia za uczestnictwo w tym organie jego członków. Ustalenie w uchwale, że członkowie Rady Pożytku biorą udział w jej pracach nieodpłatnie wykracza więc poza strukturą ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i w ustawie o samorządzie gminnym, tym samym stanowi istotne naruszenia prawa. Niewątpliwie, w ramach ustawowego upoważnienia do określenia organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego, Rada Gminy powinna przyjąć takie rozwiązanie, które pozwoli na zapewnienie sprawnego funkcjonowania tego organu. Niemniej do osiągnięcia tego celu nie jest potrzebne rozstrzyganie w uchwale kwestii wynagrodzenia członków tego organu. Wskazać należy, że ustawodawca, w przepisie art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie przewidział, na wzór regulacji zawartej w art. 41 ust.7 ustawy, pokrywania kosztów uczestnictwa w pracach Rady Gminnej Pożytku Publicznego. Brak jest zatem podstaw normatywnych do przyznania Radzie Gminy kompetencji w tym zakresie. Ponieważ wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.