III SAB/Wr 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (spr.), Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania I. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach nr od [...] do [...],[...],[...],[...],[...] i [...] obejmujących zaległości w składkach na zabezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 2001 r. do kwietnia 2002 r., od czerwca 2002 r. do października 2002 r. i od grudnia 2002 r. do marca 2004 r. Zaległości te wynikały z decyzji o odpowiedzialności skarżącej, jako członka zarządu za zobowiązania z tytułu składek A sp. z o.o. Dnia [...] roku skarżąca złożyła wniosek o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc przedawnienie dochodzonego obowiązku, z uwagi na upływ terminu z art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. odmówił umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny rozpatrując wniosek zobowiązanej, wskazał na okoliczności warunkujące prawidłowość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z majątku M. K., lecz w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu przedawnienia dochodzonych zaległości w stosunku do podmiotu głównego - spółki, za zaległości której odpowiada zobowiązana. Skarżąca w dniu [...] roku wniosła zażalenie od tego rozstrzygnięcia do Dyrektora Izby Skarbowej we W. Postanowieniem z dnia [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej we W. uchylił w całości postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Wałbrzychu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny powinien zbadać nie tylko kwestię przedawnienia odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu, lecz również przedawnienie zaległości w stosunku do podmiotu głównego, czyli A sp. z o.o., bowiem nieudowodnienie wymagalności tych zaległości od podmiotu głównego uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie wniosku, zwłaszcza, że pomimo wezwania, organ egzekucyjny nie przełożył dowodów w tym zakresie. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. i stało się prawomocne. W dniu [...] roku skarżąca w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. W dniu [...] roku Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wydał dwa postanowienia, w których odpowiednio odnosząc się do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] i [...] umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu przedawnienia dochodzonego obowiązku, natomiast w sprawach toczących się na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...][...],[...] i [...] stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z zażaleniem złożonym przez skarżącą w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] roku uznał zażalenie za bezprzedmiotowe. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] roku. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze wniosła o: 1)stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2)wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 niniejszej ustawy; 3) zasądzenie od Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w jej sprawie mimo upływu ponad dziewięciu miesięcy nie zostały przeprowadzone żadne czynności pomimo, że wymagały one jedynie oceny prawnej według zasad określonych w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej we W. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału we W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organ wyjaśnił, że nawet jeśliby przyjąć zarzut przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje. Skarga M.K. na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. niniejszej sprawy należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), bowiem zgodnie z treścią art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej k.p.a.) wniosła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. Mając na uwadze, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie czy też nie, stwierdzić trzeba, że pomimo późniejszych czynności procesowych organu zakończonych wydaniem postanowień, nie mato wpływu na ocenę czy po stronie organu zaistniała czy nie przewlekłość postępowania. Fakt podjęcia przez organ późniejszych czynności procesowych, nie może w przypadku przewlekłości postępowania prowadzić do umorzenia postępowania, tym bardziej, że do chwili zamknięcia rozprawy nie został przez organ wydany akt kończący postępowanie. Dla zbadania zasadności wniesionej skargi (w zakresie opieszałego prowadzenia postępowania) konieczne jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania, została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a. ). Ocena prowadzonego przez organ postępowania wymaga przypomnienia, że przedmiotem kontrolowanego postępowania przed Dyrektorem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. było procedowanie w zakresie wniosku strony z dnia [...] r. (data uzupełnienia wniosku) zmierzającego do umorzenia postępowania egzekucyjnego. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wygaśniecie egzekwowanego obowiązku wobec jego przedawnienia). Trzeba także pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony (tak jak w rozpoznawanej sprawie) lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa) w kontrolowanym postępowaniu powinno to być postanowienie. Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Analiza czynności procesowych przeprowadzonych przez Dyrektora ZUS Oddziału w W. pokazuje, że do przewlekłości postępowania doszło po uchyleniu przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w dniu [...] r. postanowienia Dyrektora ZUS Oddziału w W. z dnia [...] r. o odmowie umorzeni postepowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Przypomnienia wymaga, że uchylając wskazana postanowienie organ odwoławczy wskazał jedynie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny powinien zbadać kwestie przedawnienia odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu i przedawnienie zaległości w stosunku do głównego dłużnika. Dokonując oceny sposobu prowadzenia postępowania przez Dyrektora ZUS Oddział w W. zaznaczyć należy, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] nie zostało zaskarżone. Pomimo faktu, że Dyrektor ZUS nie kwestionował przedmiotowego rozstrzygnięcia to do momentu wniesienia przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania (w dniu [...] r.) w sprawie nie były prowadzone żadne czynności. Dopiero w dniu [...]r. Dyrektor ZUS Oddział w W. wydał stosowne postanowienia. Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem ZUS Oddziałem w W. było prowadzone w sposób przewlekły. W myśl art. 149 p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przewlekłości sąd zobligowany jest do ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny powyższej kwestii należy podjąć próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście przytoczonych wcześniej regulacji art. 35 § 1 i § 2 oraz § 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze w pierwszym rzędzie, jako istotną okoliczność, odnotować należy, że postanowienie kasacyjne Dyrektora Izby Skarbowej we W. wpłynęła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. w dniu [...] r. (widniejąca pieczęć na kopii postanowienia), a stosowne postanowienia w sprawie zostały wydane dopiero w dniu [...] r., z tym że podkreślenia wymaga, że wydanie tych postanowień było jedyną czynnością podjętą przez Dyrektora ZUS w tej sprawie. Z zestawienia dat wynika zatem, że postępowanie trwało prawie dziesięć miesięcy podczas gdy, powinno być zakończone w ciągu najdalej dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. W konsekwencji bezsprzecznie Dyrektor ZUS Oddziału W W. naruszył nie tylko terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 1 k.p.a , ale też nie stosował zasady wynikającej z treści przepisu art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu tak daleko idące uchybienie terminów nie było uzasadnione skomplikowaniem sprawy. Postępowanie dotyczyło jedynie rozważenia kwestii prawnych – problemu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Sąd nie dostrzegł więc aby występowały jakiekolwiek usprawiedliwiające przeszkody dla terminowego załatwienia sprawy prze organ egzekucyjny. Analizując powyższe okoliczności skład orzekający uznał, że zwłoka w załatwieniu niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu terminów wynikających z art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Negatywnie ocenić wypada ponad dziewięciomiesięczny okres niczym nie uzasadnionej bezczynności organu. Opisane opóźnienie, doprowadziło do wielokrotnego naruszenia terminów procesowych załatwienia sprawy administracyjnej określonych ww. przepisach k.p.a. W szczególności, że to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju naruszenie norm procesowych przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, prowadzącego do przewlekłości postępowania. Z tych też względów Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a uwzględniając, że organ wydał w prawie stosowne postanowienia w sprawie oddając tym samym skargę w zakresie tego żądania strony (punkt II wyroku).. W punkcie pierwszym wyroku orzeczono stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. a orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.. .